I
El Magistrado Juan Alfredo Biaggi Lama, me ha
conferido el inmerecido honor de prologar su nueva obra titulada “Un
siglo de Jurisprudencia en Materia Contencioso Administrativo 1909-2009”.
La vigencia efectiva de esos postulados constitucionales se encuentra sujeto al papel que juegue la jurisprudencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, así como la del nuevo máximo intérprete de la Constitución, el Tribunal Constitucional.
II
En nuestra historia constitucional, iniciada el 6 de
noviembre de 1844, el tema del control de la actuación administrativa del
Estado, ha sido una responsabilidad compartida entre el Poder Judicial y el
Poder Legislativo.
Desde la Constitución de 1844, hasta la Reforma Constitucional de 1872, correspondió a la Suprema Corte de Justicia conocer las controversias que se suscitaran en ocasión de los contratos suscritos por el Poder Ejecutivo y sus agentes. Asimismo, en ese mismo período, los litigios interadministrativos, entre el Estado y las reparticiones territoriales como las Comunas, eran dirimidas por el Poder Legislativo.
El modelo de justicia administrativa contenido en la Ley 1494, de 1947, es el de justicia retenida, ya que los jueces del Tribunal Superior Administrativo serían designados por el Poder Ejecutivo, y sus decisiones no se encontraban sujetas al control de casación por parte de la Suprema Corte de Justicia. En otras palabras, el Tribunal Superior Administrativo no surge como un tribunal del orden judicial, y es a partir del a;o 1956, cuando se establece un vinculo con el Poder Judicial, permitiendo el recurso de casación por ante la Suprema Corte de Justicia, lo que ha servido de sustento a un autor dominicano, Luis S. Yepez Suncar, para que en su obra “La Astreinte en lo Contencioso Administrativo” señale que a partir de ese año la jurisdicción contenciosa administrativa forma parte del Poder Judicial.
III
“Es de principio en la materia
contencioso-administrativa, que cuando los funcionarios u organismos
administrativos están investidos, como en el presente caso, de una facultad
discrecional, el hecho de que se produzca un recurso contra una decisión de
tales funcionarios u organismos en la materia de que se trate, no transfiere a
los órganos jurisdiccionales a que se recurra esa facultad discrecional; que el
poder de anular o modificar las decisiones administrativas causantes de estado
y de sustituir esas decisiones por otras, en los casos de recursos bien
fundados, solo existe en los órganos jurisdiccionales cuando se trata del
ejercicio por los funcionarios u órganos administrativos de facultades regladas
por la ley”.
“Que lo expuesto anteriormente
permite verificar, que el Tribunal a-quo actuó correctamente y sin incurrir en
las violaciones denunciadas por la recurrente en el cuarto y quinto medio de
casación, ya que dicho Tribunal procedió a ordenar la revocación de la licencia
de casinos expedida por la Secretaría de Estado de Finanzas al comprobar que la
misma había sido otorgada en violación a los procedimientos especiales
previstos por la Ley No. 351 sobre Casinos, la cual en su artículo 1 condiciona
la concesión de dicha licencia a que la misma sea otorgada con sujeción a los
requisitos consignados en la misma, dentro de los cuales se encuentran las
medidas de publicidad a cargo del Ministro de Finanzas con el interés de
salvaguardar el derecho de los terceros, medidas que dicho tribunal pudo
establecer que no fueron cumplidas en la especie y así lo expresa en su
sentencia; que por otra parte y en cuanto a lo alegado por la recurrente en el
sentido, de que la concesión de la licencia de casinos constituye una facultad
discrecional del Presidente de la República y que como tal no está sujeta a
ningún tipo de control por parte de los organismos jurisdiccionales, frente a
este señalamiento esta Corte es de criterio que si en el ejercicio de esa
facultad se incurre en violaciones a la ley que vician el derecho adquirido a
través de dicha licencia o concesión, tal acto puede ser revocado por el
control jurisdiccional, ya que a éste le corresponde determinar la legalidad de
dicha actuación, como se hizo en la especie; por lo que, esta Corte considera que
la sentencia impugnada ha realizado una correcta aplicación de la ley, y en
consecuencia, procede rechazar los medios que se analizan, así como también el
recurso de casación de que se trata por improcedente y mal fundado”.
“Que está establecido que el tribunal a-quo no violó el artículo 1184
del Código Civil, pues se trata en la especie no de un simple contrato entre
particulares sino de una concesión de un servicio público, la cual permite al
Estado, como a cualquier otro organismo estatal, incluyendo, desde luego, a los
Ayuntamientos, a revocar dicha concesión unilateralmente, sin necesidad de que
se dé cumplimiento a la parte in fine del artículo 1184 del Código Civil, por
lo que éste texto legal no pudo haber sido violado..”.
“Que todo funcionario nombrado por la autoridad
competente, aunque su nombramiento sea defectuoso, debe ser tenido como un
funcionario de facto, y sus actos no son nulos de pleno derecho, ya que está
provisto de un titulo legítimo que lo habilita ante la sociedad para
realizarlos en el desempeño de una función que también es legítima; que admitir
la invalidez de los actos de un funcionario así designado por la autoridad
competente, sólo porque exista una deficiencia en su nombramiento, sería
admitir la posibilidad de que todo el mundo fuera inducido a engaños y
perjudicado por una falta de la autoridad; y, no sería justo imponer a los
particulares, en sus relaciones con los funcionarios públicos, la obligación de
realizar investigaciones y discutir la validez de los nombramientos de aquellos
que se hallan en posesión de poderes y funciones con ostensibles apariencia de
legitimidad”[1].
“si bien es cierto que un alguacil
suspendido en funciones por una de las causas previstas en la ley debe
abstenerse de ejecutar los actos y notificaciones propios de su ministerio
mientras esa suspensión perdure, no es menos cierto que la estabilidad del
orden jurídico y el interés general requieren que los efectos de los actos
emanados de funcionarios públicos en esa situación, se les reconozca la misma validez
que a los actos de los funcionarios regulares, en razón de que no es justo que
los particulares sin culpa alguna e ignorantes de la suspensión, se perjudiquen
en relación con los actos que le conciernen vinculados con la administración
pública, al tener esos funcionarios toda la apariencia de que actuaban
regularmente; que este tipo de funcionario público es el que es calificado por
el derecho administrativo y la jurisprudencia como funcionario de facto o de
hecho, cuyos actos son tenidos por válidos, salvo prueba de concierto
fraudulento, de lo que no hay constancia de que ocurriera”[2].
“Que contrario a lo que considera el Tribunal a-quo en su sentencia, donde establece que la actuación del Indotel “constituye una arbitrariedad y un exceso de poder”, esta Suprema Corte sostiene el criterio de que esta actuación es válida, ya que, tal como ha sido analizado, se enmarca dentro de sus atribuciones como órgano regulador, que goza de la potestad legal de requerirle, como lo hizo, a la hoy recurrida, en su condición de asociación sin fines de lucro, que se abstuviera de seguir difundiendo publicidad comercial y de propaganda en la frecuencia radial que le fue autorizada, lo que venía realizando de acuerdo a las investigaciones practicadas por los inspectores del órgano regulador, y que no podía efectuar, al ser ésta una actividad que está expresamente prohibida por el artículo 19.8 del Reglamento de Concesiones y Licencias y que es una prohibición que afecta de forma general a todas las concesionarias de servicios públicos de difusión no sujetas a concurso público por tratarse de instituciones de bien social que operan como asociaciones sin fines de lucro, sin que con esta disposición se haya violado un derecho de carácter administrativo en perjuicio de la recurrida, como interpreta erróneamente el Tribunal a-quo en su sentencia, ya que al tratarse de un derecho derivado de un régimen de concesión para la prestación de un servicio público de titularidad estatal, esto conlleva a que el particular que ha obtenido dicha concesión no pueda ejercer su derecho a la libre iniciativa privada, sino simplemente, el derecho a la iniciativa privada que le ha sido concedido taxativamente por la Administración en su calidad de poder concedente, en el que goza de amplias facultades para controlar, supervisar y modular la concesión otorgada, con apego al ordenamiento jurídico vigente, lo que incluye su potestad de modificar los instrumentos legales empleados para su gestión, como ocurrió en la especie y que estas reformas o modificaciones puedan ser aplicadas de forma inmediata sobre concesiones ya otorgadas, las que en lo adelante deben sujetar sus actuaciones a estas nuevas regulaciones, sin que con ello tampoco se violente el principio de irretroactividad de la ley, como establece erróneamente el Tribunal a-quo en su sentencia, ya que el régimen jurídico de las habilitaciones administrativas le atribuye al Indotel la función permanente de supervisar y controlar el cumplimiento de las condiciones establecidas en dicho régimen, para la satisfacción de los objetivos generales del servicio de telecomunicaciones, dentro de los que se encuentra el de radiodifusión y ésto supone el sometimiento pleno de la hoy recurrida, en su calidad de concesionaria a todo el ordenamiento jurídico que regula este sector, no sólo al momento en que obtuvo su autorización, sino también al posterior, producto de las reformas o modificaciones que se realicen respecto del mismo; ya que en virtud del carácter de orden público que tienen las regulaciones sobre Telecomunicaciones, estas constituyen reglas mínimas de aplicación inmediata que se imponen a todas las concesiones de estos servicios, puesto que constituyen limitaciones legales al principio de la libertad contractual, dada la naturaleza del derecho de las telecomunicaciones que al no reconocerlo así y disponer en su sentencia la nulidad de la resolución del Indotel, con lo que privilegia a la hoy recurrida y la sustrae de forma ilegítima de la aplicación de un régimen de concesión válidamente instituido por las autoridades para el uso de un bien del dominio publico y de obligado cumplimiento para las concesionarias, el Tribunal a-quo desconoció el carácter de orden público de esta regulación, así como las potestades del órgano regulador y los fundamentales principios por los que se rigen los servicios públicos de las telecomunicaciones, de acuerdo a la ley que regula la materia, que como son los de la competencia leal, eficaz y sostenible dentro del sector; así mismo que incurrió en los vicios denunciados por el recurrente en sus medios, dejando su sentencia sin base legal; por lo que procede acoger el recurso de casación de que se trata y casar la sentencia impugnada;
IV
La obra que prologamos, de la autoría del Magistrado
Juan Alfredo Biaggi Lama, a cuya lectura invito, nos muestra lo que ha sido el
control de la Administración del Estado hasta este momento, y abre las puertas
para que en el siglo xxi la jurisprudencia constitucional y administrativa hagan
realidad la proclamación oficial de nuestro Estado, como “Social y Democrático
de Derecho”.
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