La Administración Pública se
organiza fundamentalmente de dos formas:
La primera, y más antigua de esas formas de organización la constituye
la centralización, en el que todas las tareas y
funciones públicas se radican en las autoridades nacionales; la otra manera de
organización administrativa la constituye la descentralización, que implica el otorgamiento
de competencias o funciones administrativas a entidades u organismos
administrativos ubicados fuera de la administración central del Estado. Existe una técnica administrativa conocida
como la desconcentración, que conlleva el traslado o
ejercicio de una competencia a un órgano subordinado jerárquicamente.
Estas formas de organización
administrativa, que coexisten, tiene una importancia especial desde el punto de
vista de la personalidad jurídica de derecho público, ya que los órganos que
conforman la administración pública central funcionan con la personalidad
jurídica del Estado, mientras que las entidades descentralizadas, que
se corresponden con nuestros denominados organismos autónomos, funcionan en
base a su propia personalidad jurídica, o lo que es lo mismo, con una
personalidad jurídica distinta a la del Estado que las crea. La desconcentración por su parte, no implica
la creación de una persona jurídica pública, ya que se limita a un
desprendimiento de competencia a lo interno de una misma persona jurídica.
Como la Repùblica Dominicana
es un Estado de naturaleza unitaria, el hecho de investir con personalidad
jurídica a un organismo autónomo o descentralizado no significa que estos se
encuentren en una total desvinculación de la Administración Central del Estado. La Ley Orgánica de Secretarias de Estado No.
4378, de fecha 10 del mes de febrero de 1956, establece la relación interadministrativa
que se suscita en estos casos, al disponer, en su artículo 17, que “los
organismos autónomos instituidos por leyes, se regularán, bajo su propia
responsabilidad, por las leyes en virtud de las cuales se hubieren instituidos;
pero su funcionamiento estará bajo la supervigilancia del
Secretario de Estado
encargado de las materias correspondientes a la competencia del organismo de
que se trate, a fin de que su funcionamiento se ajuste a las prescripciones
legales. En caso de necesidad, los
Secretarios de Estado, por vía de requerimiento pedirán a esos organismos el
cumplimiento de la ley o presentarán al Presidente de la República los informes
o recomendaciones que creyeren de lugar”.
Lo anteriormente señalado se
denomina, en el derecho administrativo, como la tutela que tiene la administración
central sobre los organismos autónomos, y que entre nosotros encuentra
expresión, como regla general, entre otros aspectos, en que sus presupuestos
deben ser aprobados por el Presidente de la República; la prohibición de
disponer de los fondos asignados para un fin distinto o de realizar aumentos de
sueldos, sin la previa aprobación del Poder Ejecutivo; el control financiero
que ejerce la Contraloría General de la República y la subordinación de sus
planes y estrategias a los lineamientos del sistema nacional de planificación
económica.
Distinta es la situación que
se produce entre los órganos que conforman la administración central del Estado,
ya que la naturaleza de esa relación es de subordinación o jerárquica. Ese
principio de jerarquía encuentra consagración expresa en la ya citada Ley
Orgánica de Secretarías de Estado que en su artículo 13 dispone que “los
Secretarios de Estado tienen capacidad para revocar o modificar todos los actos
de los funcionarios, empleados u organismos de su dependencia jerárquica, aun
cuando estos hayan actuado en ejercicio de atribuciones legales”.
Las consideraciones
anteriores son importantes al momento de contestar la interrogante que
constituye el titulo de este artículo que procura demostrar que la Oficina
Nacional de Propiedad Industrial (ONAPI) está investida de personalidad
jurídica, aunque su ley de creación no lo señale expresamente, y que, en
consecuencia, constituye un organismo autónomo, sometido a la supervigilancia
de la Secretaría de Estado de Industria y Comercio, pero no a la subordinación
jerárquica.
La Ley No. 20-00, de fecha
18 de abril del año 2000, sobre Propiedad Industrial, al crear en su artículo
138, la “Oficina Nacional de Propiedad Industrial” (ONAPI), establece que la
misma estará “adscrita” a la Secretaría de Estado de
Industria y Comercio, y que tendrá autonomía técnica y patrimonio
propio. Señala asimismo que su domicilio principal estará ubicado en
la ciudad de Santo Domingo y que está exenta del pago de todos los
impuestos
nacionales, municipales, gravámenes, tasas o arbitrios que pudieran recaer sobre los
actos o negocios que realice.
Como se puede advertir, si
bien es cierto que el legislador olvidó establecer de manera expresa que esta
Oficina tiene personalidad jurídica, sin embargo confiere a la misma un
conjunto de atributos que sólo lo tienen las personas jurídicas, como
patrimonio propio, domicilio, capacidad para realizar actos o negocios
jurídicos. Por otra parte, la
utilización de la expresión “adscrita” tiene una significación en la técnica
jurídica de la organización administrativa, pues es utilizada como sinónimo de
las expresiones supervigilancia o tutela a que están sometidos las
entidades descentralizadas u organismos autónomos respecto de la Secretaría de Estado afín
a la naturaleza de sus competencias. “La adscripción permite la
vinculación entre el instituto autónomo y el ministerio que tiene a su cargo el
sector donde el instituto autónomo opera, lo cual implica el ejercicio de la
llamada tutela técnica”
(Caballero Ortiz, Jesús. Los Institutos
Autónomos. Editorial Jurídica
Venezolana, pag. 77).
Es que, como con precisión
de maestro señaló, ya hace mucho tiempo, el extinto administrativista argentino
Rafael Bielsa, en el Tomo I de su Derecho Administrativo, “la personalidad
jurídica, respecto de las personas de derecho público no
requiere declaración legislativa o administrativa expresa, pues ella puede resultar
de la capacidad para adquirir y enajenar bienes, es decir, la necesaria para
realizar todos los actos de gestión patrimonial....La creación de la persona
jurídica pública debe ser dispuesta por ley especial, no por decreto. Pero, como decimos, la
personalidad existe si a la entidad se le dan los derechos de un sujeto
jurídico, aunque no emplee la expresión “personalidad jurídica” ” (pag. 248).
De ahí, que sin lugar a
mayores discusiones, la Oficina Nacional de Propiedad Industrial (ONAPI), al
estar investida de los atributos propios de los entes personificados,
constituye un organismo autónomo del Estado, sometido exclusivamente a la
supervigilancia de la Secretaría de Estado de Industria y Comercio, pero no a
su dependencia o subordinación jerárquica por no constituir un órgano
desconcentrado de ésta, sino una entidad descentralizada.
Caso distinto lo es, el de
la Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE), creada por
la Ley General de Electricidad No. 125, a la que el legislador no solo no
confirió expresamente la personalidad jurídica, sino que además tampoco la
inviste de los atributos propios de ésta, por lo que resulta absolutamente
inconstitucional el Decreto del Poder Ejecutivo que le confiere la personalidad
jurídica, toda vez que en nuestro sistema jurídico los organismos autónomos
tienen que ser instituidos por leyes, conforme se desprende de lo dispuesto en
el Art. 55, numeral 1, de la Constitución de la República.
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