PRESENTACION DE LA EDICION DOMINICANA DEL LIBRO "PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO"

 

1. La Asociación Dominicana de Derecho Administrativo Inc tiene la inmensa satisfacción de presentar a toda la comunidad jurídica de nuestro país, la edición dominicana de la obra “Principios del Procedimiento Administrativo” de la autoría del más completo juspublicista de América Latina, el Prof. Venezolano Allan R. Brewer-Carias.

 2. El profesor Brewer-Carias  es muy conocido de los juspublicistas dominicanos, y sus planteamientos jurídicos han tenido gran acogida en nuestra doctrina, e incluso en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que en varias sentencias cita directamente algunos de sus trabajos académicos en los que ha tenido la oportunidad de referirse al modelo de nuestra justicia constitucional.

 3. Dada la gratitud que sentimos por el Prof. Allan R. Brewer-Carías en la Asociación Dominicana de Derecho Administrativo, de la que es Miembro Honorario, el primer volumen de la “Colección Estudios de Derecho Administrativo”, que auspicia esta Asociación, fue una obra escrita por él, en coautoría con el también administrativista venezolano Víctor Hernández Mendible, titulado “Bases Constitucionales del Derecho Administrativo y del Proceso Contencioso Administrativo en República Dominicana”.

 4. Recientemente, el Prof. Brewer-Carias posibilitó, a través de la Editorial Jurídica Venezolana Internacional, la publicación de las “Memorias del Congreso Internacional de Derecho Administrativo Dr. Raymundo Amaro Guzmán”, que recoge los trabajos presentados en la República Dominicana por reconocidos administrativistas iberoamericanos en ocasión de la celebración en septiembre del año 2012, de las XI Jornadas Internacionales del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo. 

II

 5. La obra “Principios del Procedimiento Administrativo”, cuya edición dominicana prologamos, tiene su origen en un curso dictado en francés por el Prof. Allan R. Brewer-Carìas en la Universidad de París II, a finales de la década de los 80, del siglo pasado.

 6. En el año 1990, la prestigiosa Editorial Civitas de España, con prólogo del más influyente administrativista español en América Latina, Don Eduardo García de Enterría, publicó la primera edición en castellano de esta obra. En 1992, bajo el título “LES PRINCIPES DE LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE NON CONTENTIEUSE”, la obra fue publicada en Paris, en el idioma francés, en la Collection Science et Droit Administratifs dirigida por Chales Debbasch, y contó con un prólogo del connotado administrativista galo Franck Moderne.

 7. En esencia, la obra “Principios del Procedimiento Administrativo”, es un ejemplo de sistematización y precisión respecto de los grandes principios que, de manera común, condicionan el ejercicio de las potestades administrativas en Francia, España y varios países de América Latina, que, inspirados en la Ley española sobre la materia de 1957, fueron pioneros en el dictado de leyes de procedimiento administrativo.

8.  La obra se divide en tres partes, que tratan respectivamente sobre la contribución de la codificación del procedimiento administrativo al afianzamiento del principio de legalidad (primera parte), el régimen de los actos administrativos (segunda parte), y los principios del procedimiento administrativo y la garantías de los administrados (tercera parte).

 9. En lo que respecta al impacto que sobre el principio de legalidad administrativa ha tenido la sistematización legislativa del procedimiento administrativo, el autor los aborda desde una doble vertiente, toda vez que, el ejercicio de potestades administrativas, para ser conforme al principio de legalidad, no puede estar justificado exclusivamente en la atribución de competencias del órgano administrativo, sino que además, es necesario el respeto de un previo procedimiento administrativo, que garantice el derecho de defensa y participación de los posibles afectados por el ejercicio de la actividad administrativa, así como la búsqueda del acierto en las decisiones administrativas. 

 10. La segunda parte de la obra, relativo a la positivización del régimen jurídico del acto administrativo, el Profesor Allan R. Brewer-Carias detalla los requisitos de fondo y forma de esta categoría jurídica esencial del Derecho Administrativo, de sus efectos y régimen de nulidad, siendo de particular interés el análisis de la protección de los derechos adquiridos de las personas, derivados de actos administrativos firmes frente al ejercicio de la potestad revocatoria.

 11. En lo que se refiere a la tercera parte de la obra relativa a “Los principios del procedimiento administrativo y las garantías de los Administrados”, la obra del Prof. Brewer-Carías analiza la dinámica en que se desarrolla el ejercicio de potestades administrativas que desembocan en el dictado de actos administrativos, en sus diferentes vertientes, esto es, si su ejercicio es el producto de una actuación de oficio o a petición de parte, los principios esenciales de la instrucción y decisión del procedimiento administrativo, así como la otra “cara de la moneda”, la persona y sus derechos en el curso del mismo, y los recursos en sede administrativa a que tienen derechos frente a las decisiones administrativas que les afecten.

 12. La edición dominicana de la obra “Principios del Procedimiento Administrativo” del Profesor Allan R. Brewer-Carias tiene la particularidad de venir acompañada, a título de “introducción general” de dos estudios que el autor ha preparado: uno en el que analiza los “Principios del Procedimiento Administrativo en la Ley 107-13 de 6 de agosto de 2013 de la República Dominicana”, que ha sido la última de las leyes de procedimiento administrativo dictadas en América Latina; y el segundo estudio introductorio, titulado “Sobre la Positivización de los Principios del Procedimiento Administrativo en América Latina”, en el que se estudian dichos principios en leyes de países de nuestro continente, que han surgido con posterioridad a la obra originalmente escrita. 

III

 13. La publicación de “Principios del Procedimiento Administrativo”, resulta muy oportuna en la República Dominicana, ya que a partir de la Carta Fundamental del Estado proclamada el 26 de enero del año 2010, fueron sentadas las bases constitucionales del procedimiento que ha de seguir la Administración Pública en el ejercicio cotidiano de su actividad.

 14. La proclamada condición de Estado Social y Democrático de Derecho recogida en el artículo 7 de la Constitución de la Republica, conlleva la presencia de varias disposiciones dentro de su contenido, orientadas a que el ejercicio de la actividad administrativa sea el producto de la objetividad, la eficacia, la coordinación, la publicidad, la transparencia y el debido proceso administrativo, entre otros principios.

 15. Por ello, el artículo 138 de la Constitución en sus numerales 1 y 2, disponen respectivamente, que es de la esencia de la Administración Pública que esta sea servida por servidores públicos seleccionados en basé al mérito personal, que sean respetuoso de la contra cara de la objetividad, como lo es la imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas, y por otra parte, manda a que el legislador dicte una ley que regule el procedimiento para el dictado de las resoluciones y actos administrativos.

 16. Asimismo, la Carta Fundamental del Estado al consagrar un sistema de garantías de los derechos fundamentales hace especial énfasis en señalar que el debido proceso opera no sólo en sede judicial, sino además en sede administrativa. 

IV

 17. La Ley de Procedimiento Administrativo de la Republica Dominicana fue denominada por el legislador como la “Ley sobre los Derechos de las Personas en sus relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo”.

 18. Dicha normativa fue promulgada por el Poder Ejecutivo en fecha 6 de agosto del año 2013, bajo el número 107-13, y conforme dispuso el legislador en su artículo 61 su entrada en vigencia fue diferida hasta que transcurrieran 18 meses de su promulgación.

 19. La Ley 107-13, consta de 62 artículos que están distribuidos en un Título Preliminar y diez Títulos.

20. Como ha acontecido en la totalidad de las leyes sobre la materia que existen en América Latina, aunque se denominen como “leyes de procedimiento administrativo” en realidad el contenido de las mismas desborda la estricta regulación de los procedimientos administrativos típicos, y comprenden además el conjunto de principios comunes de la actividad administrativa, los derechos y deberes de las personas en su relación con la Administración, los deberes de los servidores públicos en esa relación, el régimen de los actos administrativos, incluyendo las reglas sobre invalidez y revocación de los actos, el régimen básico de la potestad sancionadora administrativa, los recursos administrativos y el régimen de la responsabilidad de los entes públicos y sus funcionarios.

 21. De la lectura de los considerandos que sirven de soporte a la Ley 107-13, se advierte que la existencia de un procedimiento previo a la actuación administrativa se fundamenta en razones no exclusivamente formales, sino además sustantivas, como lo constituye el acierto de las decisiones que se adopten en procura de la satisfacción del interés general.

 22. De ahí el énfasis que la normativa dominicana de procedimiento administrativo pone en el concepto de la “buena administración”, de la que deriva el legislador dominicano 31 derechos específicos que tienen las personas en sus relaciones con la Administración Publica.

 23. Esta visión del legislador dominicano del concepto de buena administración encuentra concreción en las normas comunes de procedimiento administrativo tanto para el dictado de actos administrativos, como también de reglamentos, planes y programas de alcance general, así como también en otros ámbitos de actuación administrativa sin eficacia externa.

 24. A título de ejemplo de lo anteriormente expresado, el párrafo 1 del artículo 15 de la Ley 107-13, señala como finalidad del procedimiento para el dictado de actos administrativos la de “garantizar el acierto de la decisión administrativa, al tiempo que se asegura la protección de los derechos e intereses de las personas”; o a propósito de la instrucción de estos procedimientos administrativos, en el artículo 26 señala que el mismo constituye el instrumento para la obtención y el tratamiento de la información necesaria para adoptar la mejor decisión de que se trate en cada caso”; o que “el órgano que tramite el procedimiento le corresponde apreciar los actos y actuaciones que hayan de practicarse para asegurar una decisión bien informada, sin perjuicio de las que el interesado pueda solicitar o proponer” (párrafo 1 del artículo 27).

  25. Lo mismo acontece en lo relativo a las normas comunes de procedimiento administrativo para la elaboración de normas, planes y programas de alcance general, cuando señala que su objeto consiste en “establecer los estándares mínimos y obligatorios de procedimiento administrativo que procuran la adopción de reglamentos, planes y programas, que posean un alcance general” a fin de que “la Administración Pública obtenga la información necesaria para su aprobación, canalizando el diálogo con otros órganos y entes públicos, con los interesados y el público en general, con ponderación de las políticas sectoriales y derechos implicados y promoviendo el derecho fundamental a la participación ciudadana como sustento de la buena gobernanza democrática” (artículo 30).

 26. Ese concepto de buena administración esparcido como fundamento de la ley dominicana, encuentra expresión también a propósito del régimen de la responsabilidad extracontractual de los entes públicos y sus servidores, cuando dispone que “el derecho fundamental a la buena administración comprende el derecho de las personas a ser indemnizados de toda lesión que sufran en sus bienes o derechos como consecuencia de la acción u omisión administrativa antijurídica.  Corresponde a la Administración la prueba de la corrección de su actuación” (artículo 57).

 27. Por otra parte, un tema sobre el que el legislador dominicano ha tomado posición al momento de dictar la Ley 107-13, lo ha sido sobre el concepto de “acto administrativo” que, en nuestro ordenamiento jurídico, hasta el momento de la entrada en vigencia de esta ley, comprendía, tanto a los actos de concreción o aplicación, como a los de naturaleza reglamentaria.

 28. La decisión del legislador dominicano ha sido la de circunscribir el acto administrativo a los de concreción.  De ahí que la ley 107-13, como ya se ha señalado, establezca unas reglas comunes de procedimiento administrativo distintas cuando se esté ante una u otra categoría jurídica.

 29. Un aspecto de importancia para la protección de las personas en relación a los actos administrativos creadores de derechos, pero dictados en contravención al ordenamiento jurídico dominicano, lo constituye la consagración de un procedimiento administrativo de lesividad, procurando así evitar que la Administración pueda en base a la potestad de revisión declarar directamente la nulidad o revocación de estos actos por razones de ilegalidad, debiendo acudir entonces, en los tiempos previstos legalmente en función de la gravedad de la invalidez incurrida, a la jurisdicción contenciosa administrativa e imponiendo además limites, en los casos en que la activación de este mecanismo contraríe la equidad, la buena fe o la confianza legítima.

 30. Muchos son los temas contenidos en esta novedosa ley dominicana de procedimiento administrativo que podemos señalar, como la proscripción del tratamiento del silencio administrativo como forma de finalización del procedimiento administrativo, el carácter potestativo de los recursos administrativos, la positivización de la presunción de validez del acto administrativo, así como de su ejecutividad y ejecutoriedad; la particularidad del régimen general para la adopción de decisiones administrativas para la adopción de decisiones por parte de órganos colegiados, la coexistencia de la responsabilidad subjetiva y objetiva, esta última en situaciones excepcionales, así como la co-responsabilidad de las concesionarios de servicio público y los contratos de obras públicas, excepto si estos se han producido a causa de un defecto del proyecto elaborado por la Administración o de una orden dada por ella en uso de sus potestades contractuales. No obstante, entrar en un análisis de cada uno de esos aspectos, desborda lo propio de una presentación de una obra, la que, por demás, como se señaló anteriormente, incorpora un estudio sobre los principios de actuación administrativa previsto en el artículo 3 de la Ley 107-13.

V

31. Aunque en la Republica Dominicana hemos tenido escasa tradición de procedimiento administrativo en el quehacer cotidiano de nuestra Administración Publica, algunos aspectos de su contenido han sido objeto de tratamiento jurisprudencial por parte de nuestra Suprema Corte de Justicia, y tras la creación del Tribunal Constitucional por la Constitución de la Republica proclamada el 26 de enero de 2010, este órgano supremo de interpretación constitucional ha ido desarrollando en su jurisprudencia una doctrina sobre temas propio de la materia.

 32. La Suprema Corte de Justicia, en su rol de Corte de Casación, ha tenido la oportunidad de referirse a varios aspectos de los que conforman el contenido típico de las leyes de procedimiento administrativo en América Latina:

Principio de Legalidad:

·         El principio de legalidad “es la obligación que se impone a toda persona, institución y órgano de someter su actuación administrativa al mandato legal; y es en este sentido que el principio de legalidad constituye un límite y una condición de las actuaciones de la Administración” (Sentencia del 19 de noviembre de 2008). 

Principio de razonabilidad:

·         “que, si el texto citado parece conferir a la autoridad aduanera un poder sancionador incondicionado, es preciso declarar que, conforme la Constitución de la República en su Reforma de 1966, toda ley debe ser “justa y útil” lo que le confiere a los tribunales la facultad de exigir la razonabilidad en la aplicación de toda ley por los funcionarios públicos, condición que debe alcanzar, sobre todo, a aquellas que impongan cargas y sanciones de toda índole” (Sentencia 15 de junio de 1973). 

Principio de confianza legitima

·         De conformidad con las disposiciones establecidas por la Constitución y con los principios garantizados en ella, dentro de los que se encuentra el de la seguridad jurídica, que es uno de los elementos fundamentales del principio del Estado de Derecho y que en primer lugar significa para el ciudadano la protección de la confianza legítima, los poderes públicos están obligados a promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra, sean reales y efectivas, lo que obliga a la existencia de un marco jurídico estable que promueva el adecuado desarrollo de los derechos sociales y económicos, y uno de los principios básicos para conseguir estos objetivos es el de la seguridad jurídica (Sentencia 7 de abril de 2010). 

Principio debido proceso:

·         El Estado Constitucional y Democrático de Derecho requiere “que la Administración actúe en base a un conjunto de principios y reglas que preserven un debido proceso, que respeten y garanticen las libertades y derechos que han sido adquiridos legítimamente por los individuos, los que no pueden ser vulnerados ni desconocidos por un accionar irracional por parte de la administración, como ocurrió en la especie” (Sentencia 11 de mayo de 2011). 

·         “dicho Tribunal procedió a ordenar la revocación de la licencia de casinos expedida por la Secretaría de Estado de Finanzas al comprobar que la misma había sido otorgada en violación a los procedimientos especiales previstos por la Ley No. 351 sobre Casinos, la cual en su artículo 1 condiciona la concesión de dicha licencia a que la misma sea otorgada con sujeción a los requisitos consignados en la misma, dentro de los cuales se encuentran las medidas de publicidad a cargo del Ministro de Finanzas con el interés de salvaguardar el derecho de los terceros, medidas que dicho tribunal pudo establecer que no fueron cumplidas en la especie y así lo expresa en su sentencia (Sentencia  del 28 de agosto del 2002); 

Principio de la “Non Reformatio in Peius:

·         “Considerando, que lo transcrito anteriormente revela que al decidir en su sentencia que la Resolución dictada por la Superintendencia de Electricidad en respuesta al recurso jerárquico interpuesto por la hoy recurrida resultaba improcedente porque agravaba la situación de ésta en violación al principio de la “Non Reformatio in Peius”, dicho tribunal, contrario a lo que alega la recurrente, aplicó correctamente uno de los institutos jurídicos del derecho administrativo como lo es la “Non Reformatio in Peius”, que se verifica cuando el interesado, ante la impugnación de un acto administrativo, ve empeorada su condición jurídica como consecuencia de lo decidido por el órgano llamado a resolver un recurso administrativo; lo que está prohibido por este principio, tal como fue establecido por el tribunal a-quo, por contradecir los principios básicos del derecho procesal que ha sido constitucionalizado como una garantía del debido proceso, del derecho de defensa y de la seguridad jurídica y que rige tanto la actuación administrativa como el proceso contencioso, al constituir un principio general del derecho garantizado por el artículo 69, numeral 9 de la Constitución, cuyo numeral 10 además establece que las normas del debido proceso se aplicarán a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas; que en la especie, al comprobar que la situación jurídica de la entonces recurrente (Edesur, S. A.) quedó agravada como consecuencia de lo decidido en el recurso jerárquico interpuesto únicamente por ella ante la Superintendencia de Electricidad, en su condición de órgano superior jerárquico de Protecom, que dictó la decisión recurrida, dicho tribunal interpretó y aplicó correctamente la normativa que sostiene el debido proceso y la seguridad jurídica, de donde se deriva el principio administrativo de la “Non Reformatio in Peius”, al considerar que la decisión del órgano superior no era válida, puesto que a través de la misma se pretendía aplicar una compensación económica superior a la que fuera fijada por el órgano administrativo inferior, sin que al hacerlo el Tribunal a-quo haya incurrido en desnaturalización, ya que su sentencia establece motivos suficientes y pertinentes que permiten comprobar que dicho tribunal efectuó una correcta aplicación del derecho a los hechos soberanamente apreciados; por lo que se rechaza el medio que se examina por improcedente y mal fundado” (Sentencia 16 de mayo 2012); 

Concepto discrecionalidad administrativa:

·          “al revocar,  como lo hace en su sentencia la resolución dictada por la Cámara de Cuentas en fecha 11 de mayo de 2011,  mediante la cual desvinculó a la hoy recurrida, señora Isabel Martínez y dejar vigente la anterior resolución mediante la cual ésta fue reincorporada a sus funciones al no calificar para los trámites de pensión,  sin ponderar que tal como le fue planteado en su escrito de defensa por la institución entonces recurrida, esta decisión de desvinculación  fue tomada por dicho organismo administrativo en virtud de la potestad discrecional que le confieren los indicados textos legales, el Tribunal Superior Administrativo al actuar de esta forma,  incurrió en una evidente  violación de los referidos textos y con ello desconoció el alcance de la discrecionalidad de la administración, la que surge cuando la propia legislación le otorga a la administración un margen de decisión que no esté determinado por la norma, es decir, que el legislador le deja a la Administración determinar el modo de ejercicio concreto de la potestad discrecional atendiendo a lo que aconseje el interés general, por lo que al tribunal a-quo no reconocerlo así, procede casar esta decisión” (Sentencia 12 de febrero 2014); 

Motivación actos discrecionales:

·         “que en el caso específico de la Cámara de Cuenta, el indicado artículo 19 de su Ley Orgánica faculta al Pleno de la misma para remover a todo el personal administrativo y técnico de acuerdo a las necesidades del servicio; y por su parte, el señalado artículo 94 de la Ley de Función Pública núm. 41-08 dispone  en párrafo  I, que cuando se trate de funcionarios de libre nombramiento y remoción, la destitución  interviene a la libre discreción de la autoridad competente, para lo cual se exige que su actuación se motive adecuadamente, lo que se  cumplió  en la especie” (Sentencia 12 de febrero 2014); 

Concepto acto administrativo:

·         “Considerando, que en cuanto al planteamiento de que la comunicación cuestionada constituye un acto administrativo, esta Suprema Corte de Justicia considera pertinente establecer que un acto administrativo es  la decisión o resolución administrativa, con efectos individuales frente a terceros, dictada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria;  por lo que al tratarse la comunicación objeto de recurso tributario de una decisión emanada de la administración en respuesta al contribuyente sobre su solicitud de reconsideración, es evidente que  la misma reviste tal calidad, y por tanto puede ser objeto del recurso contencioso tributario consagrado en el artículo 139 de la norma, por lo que al determinar que el acto cuestionado constituía un acto administrativo, el tribunal no incurrió en violación legal alguna” (Sentencia 23 de julio de 2014) 

·         “Considerando, que el tribunal a-quo yerra al establecer en su decisión que la comunicación expedida por la DGII mediante la cual se le daba respuesta a la solicitud del hoy recurrente tenía solo un carácter informativo y por tanto no constituía un acto administrativo susceptible de ser recurrido, toda vez que, de los términos de dicha comunicación se desprenden las características de un acto administrativo, puesto que la misma dio respuesta a una solicitud del administrado con un efecto desestimatorio de sus pretensiones al negarle su solicitud, actuación que genera un efecto directo, inmediato, e individualizable entre la administración y el administrado, características que tipifican el acto administrativo y que por ende le abre al administrado el derecho de reclamar a fin de que los organismos correspondientes puedan controlar la legalidad de la actuación administrativa, definiéndose en el artículo 8 de la Ley 107-13 que rige la materia el acto administrativo como, “toda declaración unilateral de voluntad, juicio o conocimiento realizada en ejercicio de una función administrativa por una Administración Pública, o cualquier otro órgano u ente público, que produce efectos jurídicos directos, individuales e inmediatos frente a terceros” (Sentencia 28 de octubre  de 2015); 

Principio de estabilidad del acto administrativo:

·         “Considerando, que de lo transcrito precedentemente se desprende que al establecer en su sentencia que la resolución dictada por el ayuntamiento de Santo Domingo Oeste, que  dispuso el cierre de la nave en construcción, propiedad de los recurrentes, que había sido autorizada previamente por acto del mismo ayuntamiento,  no  vulneraba los derechos adquiridos ni afectaba  la seguridad jurídica de los recurrentes, el tribunal a-quo dictó una sentencia errónea y totalmente  divorciada de principios fundamentales que constituyen los pilares del derecho administrativo, como lo es el principio de la estabilidad del acto administrativo, que viene a proteger la seguridad jurídica a favor de los derechos de las personas frente a las actuaciones del poder público, a fin de que los derechos adquiridos bajo el amparo de resoluciones y actos administrativos definitivos queden inconmovibles, ya que de otro modo el orden jurídico y el Estado de Derecho no quedarían plenamente garantizados ante  las actuaciones arbitrarias, ilegales  y caprichosas de los funcionarios administrativos de turno que pretendan socavar los derechos fundamentales de los particulares” (Sentencia 11 de mayo 2011); 

·         “el primer acto no fue reformado por la Autoridad Municipal por motivos de ilegalidad o de ilegitimidad, sino que la Autoridad Administrativa en el ejercicio de su potestad de reformar los actos administrativos, que constituye una excepción al principio de la estabilidad de los actos administrativos, y que puede ejercerse por razones de conveniencia, oportunidad o mérito, con el límite de no lesionar derechos adquiridos, procedió a modificar parcialmente el primer acto en el que se había otorgado el permiso de uso para un espacio determinado, mediante el dictamen de un segundo acto en el que tal espacio fue disminuido por las razones ya expresadas” (Sentencia 24 de julio 2009); 

Invalidez acto administrativo:

·         “lo que fue desconocido por el juez a-quo al momento de hacer esta errónea afirmación y otorgarle de forma indebida a una factura expedida por el Ayuntamiento de Quisqueya la fuerza de un acto administrativo válidamente emitido para la reclamación de dicho arbitrio, sin observar que si bien dicha factura generó un efecto directo e inmediato entre la administración y el administrado como lo produce en principio todo acto administrativo, no por ello dicha factura puede ser considerada en el presente caso como un acto administrativo legítimo, ya que la misma fue emitida sin que previamente fuera dictada la ordenanza municipal requerida por la ley de la materia para que pudiera materializarse esta obligación” (Sentencia 15 de julio de 2015); 

Revocación acto administrativo:

·          “que procede la revocación del acto administrativo, por parte de los funcionarios de los cuales emanó, cuando después de emitido la administración comprueba que la emisión del mismo estuvo determinada por el fraude y las maniobras dolosas de la parte que resulto beneficiaria con el acto” (Sentencia 14 noviembre 2007). 

33. Por su parte, el Tribunal Constitucional creado por la Constitución del 26 de enero del año 2010, y cuyo funcionamiento se inició a partir del año 2012, ha dictado numerosas sentencias en materia de procedimiento administrativo, tales como, el principio de legalidad, el derecho fundamental a la buena administración, los principios de eficacia, celeridad, respuesta pronta y oportuna, discrecionalidad administrativa, debido proceso administrativo, actos administrativos, revocación y declaratoria de lesividad de actos administrativos, carácter optativo de recursos administrativos, entre otros: 

Principio de legalidad:

·         “el principio de legalidad se configura como un mandato a todos los ciudadanos y a los órganos del Estado que se encuentran bajo su jurisdicción para el cumplimiento de la totalidad de las normas que integran el ordenamiento jurídico dominicano. De conformidad con este principio, las actuaciones de la Administración y las resoluciones judiciales quedan subordinadas a los mandatos de la ley. Este principio se configura en el artículo 40.15 de la Constitución, en términos de que a nadie se le puede obligar a hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe. La ley es igual para todos: sólo puede ordenar lo que es justo y útil para la comunidad y no puede prohibir más que lo que le perjudica y, en concreto, para toda la Administración Pública, el artículo 138 de la Constitución prevé que la misma debe actuar con “sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado” (TC 0183/14). 

·         “El mandato del artículo 138 de la Carta Magna, que somete la Administración al derecho, disponiendo textualmente lo que sigue: “La Administración Pública está sujeta en su actuación a los principios de eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación, con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado”. Dicho sometimiento es reafirmado por el artículo 139 de la Constitución, al disponer que los tribunales controlen la legalidad de los actos de la Administración, y permitir a la ciudadanía requerir ese control a través de “procedimientos legales”, entre los cuales juega papel estelar la opción inicialmente decidida por la empresa afectada, la acción constitucional de amparo” (TC 0322/14). 

Derecho a la buena administración: 

·         “En virtud del artículo 12, numeral 6), de la citada ley orgánica de la Administración Pública “debe garantizar la efectividad de los servicios públicos y otras actividades de interés general, en especial su cobertura universal, continua y de calidad. Todo procedimiento administrativo debe lograr su finalidad y evitar dilaciones indebidas”. Este mandato normativo da existencia actual a lo que se ha configurado como un derecho fundamental nuevo entre nosotros, denominado “derecho al buen gobierno o a la buena administración”. Como tal, el reconocimiento normativo del derecho fundamental a la buena administración ha partido de la Recomendación n° R (80) 2, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 11 de marzo de 1980 relativa al ejercicio de poderes discrecionales por las autoridades administrativas, así como de la jurisprudencia tanto comunitaria como del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. La jurisprudencia en el ámbito europeo ha ido paulatinamente configurando el contenido de este derecho fundamental a la buena administración «atendiendo a interpretaciones más favorables para el ciudadano europeo a partir de la idea de una excelente gestión y administración pública en beneficio del conjunto de la población de la Unión Europea. Este derecho se encuentra implícitamente en el texto de nuestra Constitución, específicamente en los artículos 138, 139, y 146, los cuales se han concretizado legalmente en la referida ley orgánica, plasmando de forma más concreta en nuestro ordenamiento este principio constitucional. 11.9. Los mandatos precedentemente resumidos configuran el denominado “derecho a la buena administración”, designación que hace taxativamente la Ley núm. 107-13, cuya vigencia ha sido postergada hasta el dos mil quince (2015), pero que debe considerarse, en relación con el asunto de que se trata, como un derecho actualmente dimanante de las obligaciones puestas a cargo de la Administración Pública por la Constitución de la República y otras normas” (TC 0322/14). 

Principio de eficacia administrativa: 

·         “Así, la eficacia en la actuación de la administración es uno de los soportes que garantizan la realización de las personas que conforman un Estado y la protección efectiva de sus derechos fundamentales, por lo que es innegable que la tardanza innecesaria e indebida en la atención a las solicitudes de los particulares pueden constituirse en violaciones a derechos fundamentales, máxime cuando éstos derechos se encuentran íntimamente vinculados con la satisfacción de las necesidades básicas para la subsistencia digna de una persona envejeciente que, sin las atenciones mínimas, se expone a penurias y enfermedades, por lo que su atención debe ser una prioridad para el Estado” (TC/0203/13). 

Principios de celeridad y pronta respuesta: 

·         “la celeridad y razonabilidad en el cumplimiento de los plazos por parte de la administración son esenciales para que se resuelva la solicitud de un particular y éste, a su vez, pueda utilizar los mecanismos puestos a su disposición, dentro del tiempo razonable, a los fines de obtener la respuesta correspondiente” (TC 0203/13). 

·         “En tal sentido, resulta oportuno señalar, además, que las instituciones públicas están en la obligación de ofrecer una pronta respuesta a los ciudadanos que acuden a solicitar un servicio. Esta respuesta puede ser positiva o negativa, y, en el caso de resultar de esta última naturaleza, debe justificarse o motivarse y, en la eventualidad de no hacerlo, no se estarían observando los principios de transparencia y eficacia consagrados en el referido artículo 138 de la Constitución de la República” (TC 0237/13). 

Principio debido proceso: 

·         “El debido proceso administrativo implica la sumisión de la administración a la Constitución y las leyes, no solo ante la presencia de conflictos que se diriman en sede contenciosa-administrativa, sino que, como bien señala la jurisprudencia constitucional colombiana:  Se extiende a todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares, y a los procesos que adelante la administración con el fin de garantizar la defensa de los ciudadanos, (Corte Constitucional de Colombia. Sentencia 500/11 de fecha 29 de junio del año 2011) ” (TC 0234/15).   

·         “este tribunal estima que los alcances del numeral 10 del artículo 69 de la Carta Sustantiva impactan al debido proceso administrativo aunado por la resolución antes señalada; por tanto, no cabe aquí formular distinción entre éste y el debido proceso penal para aplicar o no el referido texto.   Es preciso resaltar el hecho de que cuando nuestro constituyente decidió incorporar como una garantía al debido proceso en todo ámbito, o sea judicial y administrativo, lo hizo a sabiendas de que dejaba atrás viejas restricciones que excluían las actuaciones que caían bajo la égida de los procesos administrativos” (TC 0011/14).  

·         “nuestra Constitución establece en su artículo 69 las garantías mínimas que deben ser respetadas particularmente para las medidas que tiendan a afectar en alguna medida algún derecho, y de manera específica señala que “[l]as normas del debido proceso se aplicarán a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, con lo cual dicha obligación se extiende al momento de aplicar una sanción administrativa o tomar medidas sancionatorias, como es el caso en concreto.  Adicionalmente, en su artículo 138.2, nuestra Carta Magna establece que “[e]l procedimiento a través del cual deben producirse las resoluciones y actos administrativos, garantizando la audiencia de las personas interesadas, con las excepciones que establezca la ley” (TC 226/14).  

·         “Estas garantías se extienden a todo tipo de procesos, incluyendo los administrativos, conforme lo esboza el numeral 10 del artículo 69, que reza: “Las normas del debido proceso se aplicarán a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.  Este mismo tribunal constitucional ha reconocido dicha realidad cuando afirmó, en su Sentencia TC/0011/14, que: “como se advierte, las garantías de tutela judicial efectiva y del debido proceso, lejos de desaparecer o inutilizarse al tratarse de un proceso administrativo, mantienen pleno vigor y benefician el fortalecimiento de los procesos de la naturaleza del que nos ocupa”  (TC/0220/14). 

·         “Tal y como ha indicado este tribunal, la importancia de la protección del debido proceso reside en “la posibilidad de que se garantice a la persona poder contestar cada argumento esgrimido en su contra, su derecho a la defensa y el derecho a ser asistida de manera oportuna técnica y jurídicamente” (Sentencia TC/0011/14), posibilidad que no se garantizó ni se pretendió garantizar en la imposición de las medidas por parte del Concejo de Regidores” (TC 226/14). 

·          “Esta facultad de determinación de la obligación tributaria de oficio fue realizada, en la especie, mediante el mecanismo conocido por la jurisprudencia y la doctrina comparada como determinación sobre base presunta, o estimación indirecta, que se practica cuando la Administración fundamenta la referida determinación en base a indicios que revelen la inconsistencia entre lo percibido y lo declarado.  10.1.18 Se trata, así, de un mecanismo que debe ser utilizado de manera excepcional, cuando no le sea posible a la Administración determinar la obligación sobre base cierta.   10.1.19 La apreciación de los indicios, en virtud de los cuales se hace la estimación del tributo a pagar, no debe ser realizada por la Administración Tributaria de manera discrecional, sino que debe apoyarse en principios tales como: debido proceso, jerarquía de fuentes, razonabilidad entre el hecho y la presunción, la existencia de una causa legítima para su utilización” (TC 0493/15). 

·         “en la especie ha debido desarrollarse un proceso disciplinario orientado a evaluar con objetividad las supuestas faltas cometidas y a determinar las sanciones que correspondieran. Sin embargo, no se ha presentado prueba alguna de que los órganos encargados hayan realizado una investigación de los hechos por los que el recurrente ha sido sancionado con su cancelación, y más aún, tampoco se celebró un proceso disciplinario sometido a las reglas del debido proceso.  De modo que la ausencia de un procedimiento disciplinario sancionador que concluya con la imposición de una sanción contra el señor Poche Valdez constituye una actuación arbitraria de la Policía Nacional, la cual lesiona su derecho de defensa y del debido proceso” (TC 0168/14). 

·         “el respeto al debido proceso y, consecuentemente, al derecho de defensa, se realiza en el cumplimiento de supuestos tales como la recomendación previa a la adopción de la decisión sancionatoria; que dicha recomendación haya sido precedida de una investigación; que dicha investigación haya sido puesta en conocimiento del afectado; y que éste haya podido defenderse” (TC 0048/12). 

·          “Por otro lado, y aún más grave en este caso, el hecho de que las medidas sancionatorias impuestas se hacen extensivas a personas que no formaban parte del proceso, al indicar de forma expresa el acto impugnado que serán aplicables “a todos los que tengan construcciones en ese lugar y que se encuentren en igual condición las medidas tomadas en la presente comunicación”. Esta medida hace extensiva la violación al derecho de propiedad a personas ajenas al proceso, así como viola el derecho a un debido proceso y el derecho de defensa de estos terceros no partes del proceso y el principio de la personalidad de la pena, en este caso, de la sanción” (TC 226/14). 

·         “lo que evidencian los supraindicados hechos es que ni siquiera se le respetó la presunción de inocencia que debe poder gozar cada persona, ya que, sin juicio, proceso disciplinario, arbitraje u otro tipo de proceso, se le arrebató su derecho de posesión (de manera indefinida, pendiente de venta en pública subasta) -con la incautación- y su derecho de propiedad – con la cancelación de la matrícula -, sin otorgarle la oportunidad de defenderse de los hechos que se le imputaban.  En vista de estos hechos, está claro que la Dirección General de Aduanas y la Dirección General de Impuestos Internos violentaron el derecho al debido proceso y a la tutela judicial efectiva en perjuicio de Ramona Burgos Polanco, al concluir, de manera expedita y sin respeto al debido proceso, un proceso sancionador en contra de dicha señora” (TC 0220/14). 

·         “De lo precedentemente expuesto resulta que en el presente caso el Ministerio de Interior y Policía incurrió en una actuación arbitraria al retener el arma de fuego autorizada al recurrente y no renovarle las licencias de porte y tenencia otorgadas a su favor, cuestión que se ha hecho sin observar las normas del debido proceso, las cuales, conforme al numeral 10 del artículo 69 del Texto Sustantivo, se aplicarán a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas” (TC 0186/13). 

Discrecionalidad administrativa: 

·         “conviene recordar que la discrecionalidad que la Constitución reconoce al Presidente de la República no es absoluta y, por el contrario, encuentra límites en la naturaleza del Estado Social y Democrático de Derecho vigente entre nosotros desde la entrada en vigencia de la actual Constitución del veintiséis (26) de enero de dos mil diez (2010)”.  “El fundamento de la vigencia real y concreta del Estado Social y Democrático de Derecho reside en la efectividad y prevalencia de los derechos fundamentales, y sus garantías, consagrados en la misma Constitución y las leyes, especialmente, para el caso concreto, aquellas que regulan el funcionamiento de la Policía Nacional, de forma que la referida discrecionalidad no sea confundida con la arbitrariedad” (TC 0048/12). 

Concepto acto administrativo: 

·         “10.3. La doctrina define los actos administrativos como el instrumento que le permite a la administración pública, en el ejercicio de su potestad administrativa, el manejo de los intereses públicos, manifestar su voluntad, deseo, conocimiento o enjuiciamiento que incide sobre situaciones subjetivas.   10.4. En el ámbito administrativo dominicano, se considera como acto administrativo la manifestación de la voluntad unilateral de la administración, que tiene efectos particulares o generales capaces de producir consecuencias o modificaciones jurídicas” (TC 0909/15). 

 Tipos de actos administrativos: 

·         “cabe distinguir los actos administrativos de efectos generales de los actos administrativos de efectos particulares. Los primeros son aquellos de contenido normativo; es decir, que crean normas que integran el ordenamiento jurídico; en cambio, los actos administrativos de efectos particulares son aquellos que contienen una decisión no normativa, sea que se aplique a un sujeto o a muchos sujetos de derecho” (TC 0117/13). 

·         “Es bien sabido que un decreto es un acto administrativo que emana directamente de la máxima representación del Poder Ejecutivo –el Presidente o la Presidenta de la República– y que, dependiendo del alcance de sus efectos, se clasificarán en: 1) actos administrativos normativos, de efectos generales, si bien conviene precisar que no todo acto administrativo de efectos generales es un acto normativo; y 2) actos administrativos no normativos, de efectos particulares.  El decreto que declara de utilidad pública un bien inmueble, y ordena la toma de posesión inmediata del mismo, es, sin duda, un acto administrativo no normativo de efectos particulares, frente al cual era posible intentar una acción de amparo a la luz de la Ley núm. 437-06” (TC 0205/13). 

Presunción de validez actos administrativos: 

·         “Así pues, hasta tanto el acto en cuestión no haya sido expulsado del ordenamiento jurídico, por ejemplo, siendo revocado por la administración en cuestión o declarado nulo por la jurisdicción contenciosa-administrativa, debe presumirse su validez. Por tanto, la Administración está atada por el contenido de los actos que ella misma emite mientras estén vigentes, sin poder alegar que los efectos que de estos se desprenden no son consecuencia de su accionar” (TC 0094/14). 

·         “los actos dictados por la Administración Pública son válidos y componen una presunción de legalidad que es lo que permite a los administrados realizar actuaciones e inversiones en base a los derechos reconocidos, otorgados y protegidos por dichos actos. Tal permanencia es lo que, en definitiva, provee de confianza y seguridad jurídica a los administrados sobre un acto que es ejecutivo, tiene eficacia jurídica, fuerza obligatoria y que, finalmente, debe cumplirse en la forma en que fue dictado” (TC 226/14). 

·         “Las alcaldías o ayuntamientos son organismos integrantes de la Administración Pública, por tanto, forman parte del Estado y, como tales, tienen entre sus más altos fines y propósitos garantizar la seguridad jurídica y la más amplia participación democrática de los ciudadanos que residen en el ámbito de sus demarcaciones territoriales, con apego a los postulados de la Constitución de la República y las leyes.  En ese mismo orden, procede aseverar que las resoluciones emitidas por tales organismos poseen una singular fuerza jurídica y, por tanto, siempre han de estar investidas de la legitimidad que se les reconoce a los actos emanados de toda autoridad pública, en razón de que se da por sentado que ésta, por lo general, actúa en el marco de las potestades que la ley le atribuye, cuidando no incursionar en áreas que escapen a su órbita competencial” (TC 242/13).

 Motivación actos administrativos: 

·         “c) Dado el riesgo que supone para la sociedad la tenencia y porte de armas por particulares, el Estado, a través del Ministerio de Interior y Policía se ha reservado el derecho de otorgar y revocar las referidas licencias. Dicha facultad la ejerce el indicado ministerio en virtud de lo que establece el artículo 27 de la citada ley que prescribe lo siguiente: “Las licencias que hayan sido expedidas a particulares para el porte o tenencia de armas, podrán ser revocadas en cualquier tiempo por el Ministro de lo Interior y Policía...”. d) Como se advierte, el legislador no establece requisitos para que el Ministerio de Interior y Policía revoque las referidas licencias, lo cual deja abierta la posibilidad de que dicha facultad sea ejercida de manera arbitraria. En este orden, el Tribunal considera que para que el mencionado texto legal sea conforme a la Constitución, el mismo debe interpretarse en el sentido de que el Ministerio de Interior y Policía, debe dar motivos razonables y por escrito cuando revoca una licencia de porte y tenencia de arma de fuego” (TC  0010/12 ).

 ·         “Sobre el particular, este tribunal ha señalado que es necesario que se provean motivos razonables y por escrito cuando se trata de actos administrativos que tengan como fin variar la situación jurídica del administrado (Sentencia TC/0010/12). Por lo cual, un acto que pretenda imponer una serie de medidas dirigidas a la afectación del derecho de propiedad debe ser realizado, como mínimo, respetando la garantía del debido proceso donde los hechos imputados puedan ser controvertidos entre la administración que evalúa la situación y el administrado que está siendo evaluado” (TC 226/14).

 Revocación actos administrativos: 

·         “para que un acto administrativo pueda dejar de tener los efectos que por su naturaleza le acompañan, debe ser expulsado del ordenamiento jurídico en las formas y por las razones constitucionales y legales permitidas, como ha dicho previamente este tribunal, por ejemplo, siendo “revocado por la administración en cuestión o declarado nulo por la jurisdicción contenciosa-administrativa” (Sentencia TC/0094/14).  Se entiende por revocación el retiro del ordenamiento jurídico de un acto administrativo por la propia administración que lo dictó mediante un acto con efecto contrario al retirado” (TC 226/14). 

·         “Cuando se trata de actos administrativos que afectan derechos o son de gravamen para el administrado, los mismos pueden, en principio, ser revocados directamente por la Administración Pública que los dicto, con la emisión de un nuevo acto de revocación, siempre que dicha revocación no vaya en detrimento del interés público o contraríe el ordenamiento jurídico.   Sin embargo, cuando se trata de actos administrativos que son favorables al administrado, actos declarativos o actos que reconocen u otorgan derechos, el principio es la irrevocabilidad de los mismos. Esto en razón de que, como hemos señalado, los actos que crean derechos colocan al administrado en una situación de seguridad jurídica que le permite realizar actos en base al acto otorgado por la administración.  Por tanto, para poder revocar un acto que reconoce u otorga derechos, la Administración no puede perjudicar al administrado a favor de quien se emitió el acto, ni a terceros que pudieran resultar afectados (TC 226/14). 

·         “cuando el derecho “conferido al administrado es revocado, sin que la administración obtenga el consentimiento expreso y escrito del afectado, se trata de una potestad expropiatoria, por cuanto el administrado tenía el derecho con justo título, pues era un derecho adquirido”.  En el caso particular de la aprobación de los planos para realizar una construcción “constituye el acto administrativo creador de una situación jurídica particular y de un derecho subjetivo” y su revocación, en consecuencia, resulta en una afectación del derecho reconocido, que en este caso es el derecho de propiedad” (TC 226/14).

 Declaración de lesividad actos administrativos: 

·         “la jurisprudencia ha sido enfática en poner de presente la vulneración del debido proceso y el derecho de defensa del administrado, implícita en la revocación de un acto de carácter particular y concreto, generador de derechos, sin agotar los requisitos legales señalados para ese propósito. Así pues, no es posible para la Administración Pública revocar por sí misma un acto administrativo cuando se trata de un acto favorable para el administrado, sin seguir los procedimientos constitucionales y legales propios. En nuestro ordenamiento jurídico, aun cuando actualmente no está vigente la normativa que contiene el proceso de declaración de lesividad de actos favorables –contenido en el artículo 45 de la Ley núm. 107-13 sobre los derechos de las personas en sus relaciones con la administración pública y de procedimiento administrativo–, el cual permite la impugnación por parte de la administración por ante la jurisdicción contencioso administrativa de aquellos actos favorables que resulten lesivos para el interés general, sí existen procedimientos legales que pudieron y debieron ser agotados por la administración pública en este caso en concreto” (TC 226/14). 

·         “Como ha señalado la doctrina, tratándose por lo tanto del ejercicio oficioso de la revocatoria esto es, de la revocatoria como instrumento de la administración, se tiene por principio una enorme limitante que evita que la administración pueda sustituir irregularmente a la jurisdicción contenciosa administrativa en el juzgamiento o control a la legalidad de las decisiones administrativas. Así pues, la Administración debe presentarse “ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en busca de la anulación de sus propios actos que, aunque violatorios al orden legal, hayan reconocidos derechos subjetivos o creado situaciones jurídicas del mismo carácter” (TC 226/14).

 Carácter optativo recursos administrativos: 

·         “Al tener su origen en un acto administrativo emitido por el Ministerio de Educación de la República Dominicana, el examen y solución de la presente litis requieren una evaluación pormenorizada del asunto para determinar la legalidad o ilegalidad de la actuación del Ministerio de Educación de la República Dominicana. Este análisis nos llevará a determinar si dicha actuación ha conculcado los derechos fundamentales que alega el recurrente. Por estos motivos, en el presente caso la jurisdicción contenciosa administrativa, en atribuciones ordinarias, es la vía eficaz que satisface el requerimiento del artículo 70.1 de la Ley núm. 137-11.  Si bien es cierto que la Ley núm. 66-97, General de Educación, en su artículo 153 y siguientes, crea el Tribunal de Carrera Docente, como órgano administrativo “encargado de dirimir los conflictos y apelaciones que tengan que ver con los deberes y derechos del personal docente”, y que en virtud del artículo 54, literal c), este tribunal de carrera docente tiene competencia para “conocer lo resuelto por la instancia correspondiente de recursos humanos en relación con las peticiones de los docentes sobre derechos inherentes a sus puestos de acuerdo a lo establecido en el reglamento de funcionamiento de estos órganos”, desprendiéndose que este tribunal sería el competente para conocer de las decisiones adoptadas por la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD), o en su defecto, la falta de decisión, como sucede en el presente supuesto, ya que dicha dirección no ha respondido a los requerimientos formulados por el señor Wilfrido Cirito Carmela, no es menos cierto que, de conformidad con el artículo 4 de la Ley núm. 13-07, el agotamiento de la vía administrativa es facultativo, con lo cual el interesado puede recurrir a la vía contenciosa, sin haberse agotado la fase administrativa (TC 0132/14). 

VI

34. La edición del libro “Principios del Procedimiento Administrativo”, llega pues a la Republica Dominicana en un momento muy oportuno, y de seguro que será de gran utilidad para los profesionales del Derecho, profesores universitarios, estudiantes de grado y post grado en Derecho, magistrados de los distintos órganos jurisdiccionales previstos en la Carta Fundamental del Estado, que encontraran en esta obra del Profesor Allan R. Brewer-Carias  el más completo estudio que sobre la materia se ha escrito en nuestra América Hispana.