CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE EL ENTE DE PROTECCION DE LOS CONSUMIDORES Y LAS AUTORIDADES REGULATORIAS SECTORIALES: EL CASO EN TORNO A LOS CONTRATOS DE ADHESION EN EL AMBITO BANCARIO

 

1.  En fecha 9 de septiembre del año 2005, el Poder Ejecutivo promulgó la Ley General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario No. 358-05.

 2.  Dicho instrumento normativo, como se desprende de su denominación, procura establecer “un régimen de defensa de los derechos del consumidor y usuario que garantice la equidad y la seguridad jurídica en las relaciones entre proveedores, consumidores de bienes y usuarios de servicios, sean de derecho público o privado, nacionales o extranjeros, en armonía con las disposiciones al efecto contenidas en leyes sectoriales”.

 3.  La Ley 358-05, es muy precisa en establecer que sus disposiciones tienen un carácter supletorio frente a las contempladas en leyes sectoriales, lo que significa que, en aquellos ámbitos que existan regulaciones particulares, esta ley solo aplica para suplir los vacíos normativos.

 4.  A fin de garantizar la aplicación de ese régimen transversal regulatorio de protección de los consumidores o usuarios, se crea un organismo autónomo o descentralizado del Estado, el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro Consumidor), conformado por dos órganos, uno de naturaleza colegiada, el Consejo Directivo,  y el otro, de carácter unipersonal o burocrático, que es la Dirección Ejecutiva, entre los cuales son repartidas las competencias regulatorias en la materia.

 5.  Cónsono con su naturaleza de régimen supletorio respecto de ámbitos de actividad económica sujeto a ordenamientos sectoriales que contengan regímenes particulares de protección de los consumidores o usuarios, en las funciones tanto del Consejo Directivo, como de la Dirección Ejecutiva, se revelan ámbitos de relaciones interadministrativas entre Pro Consumidor y los órganos reguladores sectoriales.

 6.  En el caso de las competencias del Consejo Directivo se aprecian las que figuran en las letras e), k), n) y o), del artículo 17: 

e) Desarrollar comunicación y coordinación adecuadas con las demás organizaciones y entidades públicas y privadas que tienen incidencia o relación, por su operatividad y por disposiciones legales, con la protección de los derechos del consumidor; en cuanto a salud, seguridad social, medio ambiente, educación, seguridad jurídica, alimentación, telecomunicaciones, energía, servicios financieros, entre otros, remitiendo a las mismas los asuntos que fueren de su competencia;

k) Emitir consultas, dentro de los treinta (30) días de serle requeridas sobre todas aquellas reglamentaciones o medidas adoptadas por órganos reguladores sectoriales y susceptibles de afectar los derechos e intereses de los consumidores y usuarios.  El trámite de solicitar consulta previa será necesario para la validez de dichas reglamentaciones o medidas.  Transcurrido el plazo arriba indicado sin que se haya respondido a la solicitud de consulta, se interpretará el silencio como no objeción a la reglamentación o medida adoptada.  Las recomendaciones u objeciones formuladas por Pro Consumidor no obligan a los órganos reguladores sectoriales en sus decisiones, las cuales podrán ser impugnadas por Pro Consumidor mediante los recursos administrativos correspondientes; 

n) Proponer a los órganos reguladores sectoriales de servicios regidos por leyes especiales, acciones normativas o programas que favorezcan los derechos e intereses de sus consumidores y usuarios;

 7.  La Dirección Ejecutiva, por su parte, en lo que respecta a sus relaciones con órganos reguladores sectoriales, le corresponden la de “procurar asistencia o representación legal a aquellos consumidores y usuarios que le requieran en sus reclamaciones ante los órganos reguladores sectoriales[1]”, así como responsabilidades en el ámbito de inspección y vigilancia, disponiendo la normativa que cuando las visitas “recaigan sobre empresas reguladas por leyes especiales, deberán coordinarse previamente con los organismos reguladores sectoriales competentes a fin de que sean conjuntas[2]”. 

7.1  Asimismo, es competencia de la Dirección Ejecutiva “asegurar que los derechos de los usuarios de servicios públicos y privados y sus reclamaciones ante un servicio ineficiente sean atendidos en forma satisfactoria, debiendo requerir a los organismos competentes el cumplimiento de sus obligaciones legales en la materia correspondientes[3]”.  

8.  En lo que respecta a los contratos de adhesión, el párrafo I del Articulo 81 de la Ley No. 358-05, dispone que la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor debe establecer un sistema de registro de estos contratos,  “sin perjuicio del registro que deberán llevar a cabo ciertos proveedores ante las autoridades administrativas correspondientes en virtud de leyes especiales”, precisando que esa disposición “se aplica a todo tipo de contrato incluyendo los de naturaleza financiera”.  

9. De lo precedentemente señalado se advierte, que no obstante establecerse como principio el carácter supletorio de la Ley General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario respecto de ordenamientos sectoriales en la misma materia, existen algunos ámbitos en que esta supletoriedad, por disposición de la propia ley, no aplica plenamente como lo constituyen particularmente en el ámbito de funciones regulatorias típicas, como las visitas de inspección y del sistema de registro de contratos. 

II 

10.  Uno de los ordenamientos sectoriales que contiene un régimen regulatorio en materia de protección de los consumidores o usuarios lo constituye el consagrado en la Ley Monetaria y Financiera No. 183-02.  

11.  Se trata de un instrumento normativo que desarrolla el régimen constitucional de la moneda y de la intermediación financiera en la República Dominicana.  

12. En efecto, la Constitución de la República dispone en su artículo 223, lo siguiente: 

“Regulación del sistema monetario y financiero.  La regulación del sistema monetario y financiero de la Nación corresponde a la Junta Monetaria como órgano superior del Banco Central”. 

13.  Como se puede apreciar, la norma sustantiva de la nación, reserva el ejercicio de la función regulatoria del Estado en materia de intermediación financiera a la Junta Monetaria, que es el órgano superior de la administración monetaria y financiera que conforman además de la Junta, el Banco Central y la Superintendencia de Bancos. 

14.  Conforme a la doctrina, el concepto regulación consiste en “una técnica del Estado moderno dentro de sus funciones de policía administrativa consistente en la utilización de un conjunto de normas e instrumentos jurídicos económicos para lograr el funcionamiento adecuado de determinadas actividades o sectores esenciales de una comunidad, procurando establecer un equilibrio entre los intereses de las partes involucradas y que por sus características específicas no pueden dejarse en su totalidad al libre juego de las fuerzas del mercado[4]”. 

15.  Por ello el derecho de la regulación se orienta a “profundizar el control político, cualificar el administrativo, afianzar el judicial y reconocer el social a efectos de verificar la responsabilidad pública y proteger a los usuarios y consumidores de bienes y servicios[5]”. 

16.  La Ley Monetaria y Financiera es fiel al concepto de regulación al señalar que ésta comprende “la fijación de políticas, reglamentación, ejecución, supervisión y aplicación de sanciones[6]”.  

17.  Por ello, entre los temas objeto de la Ley de desarrollo del régimen constitucional de la regulación de la intermediación financiera, figura el relativo a la protección al usuario de los servicios financieros: 

“Articulo 53.  De la Protección al Usuario.  Reglamentariamente, la Junta Monetaria determinará los supuestos de contratos abusivos en relación con los derechos de los consumidores y usuarios de servicios de entidades de intermediación financiera.  Las infracciones a la violación de dicho Reglamento serán objeto de sanción administrativa, sin perjuicio de las acciones civiles que correspondan a la parte perjudicada.  Dicho Reglamento deberá contener normas precisas sobre los aspectos siguientes:

 

a)      Disposiciones para asegurar que los contratos financieros reflejen de forma clara los compromisos contraídos por las partes y los derechos de las mismas.

 

b)     Obligación de entrega al cliente de un ejemplar del contrato debidamente suscrito por el banco, en el que se detalle la forma mas desagregada posible, las diferentes partidas que integren el costo efectivo de la operación, expresado en términos anuales.

 

c)      Normas especiales sobre publicidad de las diferentes operaciones activas y pasivas, al objeto de que se reflejen las auténticas condiciones financieras de las mismas y se eviten situaciones engañosas”.

 18.  En cumplimiento del mandato contenido en la Ley Monetaria y Financiera, el órgano superior del sistema regulatorio de la moneda y la intermediación financiera, la Junta Monetaria, dictó mediante la Decima Resolución del 19 de enero del 2006, el “Reglamento de Protección al Usuario de los Servicios Financieros”.  

19.  El referido reglamento pone a cargo de la Superintendencia de Bancos, como órgano de la Administración Monetaria y Financiera, todo lo relativo al control y vigilancia de los Contratos de Adhesión en el ámbito de la actividad de intermediación financiera a fin de evitar que contengan clausulas abusivas en perjuicio de los usuarios, contratos a los que somete a un régimen de aprobación.  Asimismo, regula todo lo relativo a las reclamaciones de los usuarios de los servicios financieros.  

20.  En resumen, en el ámbito de los servicios de intermediación financiera existe un régimen particular, bastante completo, de protección a los usuarios cuya vigilancia y régimen sancionatorio se encuentra a cargo de la Administración Monetaria y Financiera, cuyo órgano superior lo es la Junta Monetaria.

III

21.  Del examen de los marcos jurídicos analizados, se desprenden las siguientes consideraciones: 

1. Las funciones de inspección, registro de contratos, sanciones, que la Ley General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario pone a cargo de los órganos que conforman el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor, son funciones de naturaleza regulatoria.  

2. En la República Dominicana, por disposición constitucional expresa todo lo relativo a la regulación de la actividad de intermediación financiera se encuentra a cargo de la Junta Monetaria, que en los términos de la Ley 183-02, es el órgano superior de la Administración Monetaria y Financiera de la que forma parte la Superintendencia de Bancos. 

3. Las excepciones al carácter supletorio de la Ley General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario, respecto de ordenamientos sectoriales, que figuran recogidas en el artículo 26 (régimen de inspección), y en el Párrafo I del Articulo 81 (sistema de registro de contratos) de la Ley 358-05, resultan inconstitucionales en el ámbito de los servicios de intermediación financiera, ya que el legislador no puede asignar competencias de naturaleza regulatoria en ese ámbito, a órganos distintos a los que conforman la Administración Monetaria y Financiera, cuyo órgano superior lo es la Junta Monetaria.

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[1] Art. 19, letra l)

[2] Art. 26.

[3] Art. 31, letra g).

[4] Carbajales, Mariano.  El Estado regulador.  Editorial Abaco de Rodolfo Depalma. 2006.  Pagina 110.

[5] Carbajales, Mariano. Ob. Cit. Página 110.

[6] Articulo 1, letra b), de la Ley 183-02.  La más autorizada doctrina nacional en la materia, la de los profesores Eduardo Jorge Prats y Omar Victoria Contreras, ya había advertido respecto de que la Ley Monetaria y Financiera asume el concepto amplio de regulación. Derecho de la Regulación Monetaria y Financiera.  Ius Novum. Pag. 19.