MORILLA, EL PRIMER ADMINISTRATIVISTA DE AMERICA

                                        A Andry Matilla Correa, con admiración y especial afecto

 

     En el año 2007, en Valladolid, España, tuve el privilegio de conocer a un joven administrativista cubano, el profesor Andry Matilla Correa, de quien escuché, en esa ocasión, el dato de que un nativo de la ciudad de Santo Domingo, José María Morilla, había escrito en Cuba en 1847, el primer libro sobre derecho administrativo publicado en América:“Breve Tratado de Derecho Administrativo español general del Reino y especial de la Isla de Cuba”.

 

     En las obras fundadoras de nuestro derecho administrativo, escritos por Manuel De Jesús Troncoso de la Concha (1938) y Manuel A. Amiama (1952), no se hace mención alguna a la obra pionera de José María Morilla. 

 

     Troncoso de la Concha, en sus Elementos de Derecho Administrativo, se limita a mencionar en la bibliografía, autores franceses, españoles, alemanes, italianos y un cubano, el reconocido internacionalista Antonio Sánchez de Bustamante. 

 

     Por su parte, en las cátedras mimeografiadas del profesor Manuel A. Amiama, tituladas Prontuario de Legislación Administrativa Dominicana, se dedican varias páginas de su primer capítulo a la identificación de los grandes constructores de la doctrina del Derecho administrativo en Francia, así como las obras de administrativistas alemanes, españoles, suizos, austriacos, italianos, ingleses, japoneses y norteamericanos, mencionando también a tratadistas de nuestro entorno, de nacionalidad argentina, mexicana, colombiana y cubana, en este último caso al profesor Antonio Lancís y Sánchez, quien publicó en 1950, un artículo sobre el libro de Morilla con el título de: “LA PRIMERA OBRA CUBANA DE DERECHO ADMINISTRATIVO”.

 

     En nuestro país, fue Vetilio Alfau Durán el que por primera vez dio noticia de la existencia del Breve Tratado de Derecho Administrativo español general del Reino y especial de la Isla de Cuba, de José María Morilla. En 1956, en los Anales de la Universidad de Santo Domingo, Alfau Durán publicó un trabajo bibliográfico titulado 100 Notículas de Bibliografía Dominicana.  En la número 82, dice: “El primer texto de derecho administrativo publicado en las Antillas, y probablemente en la América latina, fue el Breve tratado de derecho administrativo del magistrado, jurista e historiador dominicano José María Morilla, quien ocupo varias cátedras en la Facultad de Derecho de la Universidad de la Habana. La primera edición fue hecha en el año de 1847, en un volumen de 381 páginas”. 

 

     La faceta de José María Morilla como autor de una obra pionera sobre Derecho administrativo, no fue el único tema en el campo del derecho sacado a relucir por Vetilio Alfau Durán.  En efecto, en la segunda notícula del trabajo anteriormente mencionado da cuenta de lo siguiente: “La primera traducción del Código Napoleón, o sea el Código Civil francés, que se publicó en el país, fue hecha por los abogados dominicanos José María Morilla y Tomas Bobadilla, magistrados de la Real Audiencia de Santo Domingo en tiempos de la Anexión a España”.

 

     El Breve Tratado de Derecho Administrativo español general del Reino y especial de la Isla de Cuba, de José María Morilla, encontró mención en destacados catedráticos del Derecho administrativo en España, como Aurelio Guaita, Alfredo Gallego Anabitarte, Juan Alfonso Santamaría Pastor, Juan Luis De La Vallina Velarde y Alejandro Nieto.  Este último, catedrático emérito de la Universidad Complutense de Madrid -muy admirado en la comunidad jurídica dominicana-, en un trabajo titulado Apuntes para una historia de los autores de Derecho Administrativo General Español, incluye a José María Morilla, junto a Pedro Gómez de la Serna, Manuel Ortiz de Zuñiga, Florencio García Goyena y Joaquín Aguirre, como los primeros sistematizadores del Derecho administrativo español.  Agrega Nieto, en tono crítico: “no es lícito olvidar, como se ha hecho, el nombre de Morilla, ya que su esfuerzo por atender las especialidades jurídico-administrativas de la región en cuya Universidad explica, demuestra un grado de honradez y curiosidad científica, que no suele abundar entre los profesores españoles, tan dados a la rutina y al centralismo unificador”. 

     En lo que va de este siglo, la divulgación de la importancia histórica del Breve Tratado de Derecho Administrativo español general del Reino y especial de la Isla de Cuba, de José María Morilla, ha sido asumido por uno de los más brillantes administrativistas de América latina, el catedrático de la Universidad de La Habana, Andry Matilla Correa.

 

     El administrativista cubano emprendió la tarea de escribir un libro que tituló: “Los primeros pasos de la ciencia del Derecho Administrativo en Cuba”, publicada en España en el año 2011, por la Universidad Carlos III de Madrid. La obra gira en torno a José María Morilla y el Breve tratado de Derecho Administrativo de 1847. 

 

     

     José María Morilla, dieciocho (18) años después de la aparición del Breve Tratado de Derecho Administrativo español general del reino y especial de la isla de Cuba, acometió la tarea de publicar en la Habana, en 1865, una nueva obra, dividida en dos tomos.  Su título es Tratado de Derecho Administrativo Español.  En la portada del primer tomo hace constar debajo de su nombre, como autor de la obra, lo siguiente: “Magistrado Cesante de la Real Audiencia de Santo Domingo”.

     En efecto, José María Morilla, que nació en Santo Domingo, vivió en Cuba la mayor parte de su vida, y quien, tras algunos años en Santo Domingo donde había regresado en ocasión de la anexión a España en 1861, retornó a Cuba donde suspiró sus últimos alientos. En la Colección de Leyes de la República Dominicana figura el Real Decreto 10, del 7 de octubre de 1861, mediante el cual se designa a Morilla, junto a Jacinto De Castro y Tomás Bobadilla, como magistrados de la Real Audiencia.

 

     En febrero del pasado año, en el contexto de una conversación con el doctor Roberto Cassá en Sevilla, ciudad en la que culminaron las actividades de presentación de los seis tomos de la Historia General del Pueblo Dominicano, en el Reino de España, salió a relucir el nombre de José María Morilla.  El resultado de esa conversación con el doctor Cassa ha sido que el Archivo General de la Nación se apresta a incluir próximamente en su catálogo editorial, una edición facsimilar de la obra fundadora del Derecho administrativo en América.

     

EL ETERNO PROBLEMA DE LA DESVINCULACION DE SERVIDORES PUBLICOS

In memoriam, a Raymundo Amaro Guzmán

     Una de las características que ha acompañado la transición democrática dominicana iniciada en 1978 ha sido, que la alternancia en la Presidencia de la República da lugar a una masiva desvinculación de servidores públicos.  Incluso esto ha sucedido en ocasiones en que el cambio en la jefatura del Estado la asume otro miembro del partido gobernante. 

     El colmo ha sido que en la práctica política dominicana la cesación de servidores públicos se ha producido también dentro de un mismo gobierno, con el simple cambio de titular de un ministerio, de una dirección general o de un organismo autónomo.

     Esa disfuncionalidad institucional obedece al predominio de una cultura política clientelar que durante décadas se ha visto beneficiada de un débil marco jurídico de la función pública, de un inexistente control financiero estatal, así como de un deficiente control judicial.

     La Ley 14-91, del 20 de mayo de 1991, sobre Servicio Civil y Carrera Administrativa constituyó un avance de cara a la mejora de nuestra burocracia pública. Conceptos como el mérito y la capacidad, clasificación de cargos, evaluación de desempeño, se hicieron presentes en esa ley.  No obstante, su ámbito fue limitado ya que solo era aplicable, de manera gradual, en la administración central, excluyendo a los servidores de los organismos autónomos y de los ayuntamientos. Lo más negativo fue que la estabilidad de los servidores de carrera podía sustituirse por una indemnización económica.

     En el año 2005, el entonces presidente Leonel Fernández tuvo la iniciativa de que el tema de la función pública se discutiera en el marco del Dialogo Nacional.  Producto de ello se logró en 2008 un texto consensuado que fue aprobado por todas las fuerzas políticas con representación en el Congreso Nacional, y promulgada el 16 de enero de 2008, como Ley 41-08.

     Esta normativa suple las falencias del texto anterior, haciendo extensiva sus disposiciones, además de la administración central, a los organismos autónomos y a las administraciones locales.  Asimismo, clasifica los servidores públicos en base a cargos de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa y de estatuto simplificado; el acceso a los cargos de carrera se debe basar en el mérito y la capacidad, mediante procedimientos competitivos, y la desvinculación sólo es posible por faltas graves, previo procedimiento disciplinario, o por desempeño insuficiente o supresión de cargo.

     La Ley 41-08, tuvo una influencia decisiva en la Constitución de 2010, ya que se constitucionaliza el acceso a la función pública con arreglo al mérito y la capacidad, se establece una reserva de ley para el ingreso, ascenso, evaluación del desempeño, permanencia y separación del servidor público; y se declara como nula toda desvinculación de un servidor público de carrera administrativa realizado en violación del régimen de la función pública, considerando además, la desvinculación irregular como un acto contrario a la Carta Fundamental del Estado.

     A pesar de lo contundente de ese precepto constitucional de protección de los servidores públicos de carrera, el mismo ha servido de poco, ya que durante su vigencia ha sido práctica arbitraria corriente la desvinculación. 

     En cuanto a los servidores públicos de estatuto simplificado, si bien estos no se encuentran protegidos por la estabilidad propia de los de carrera, al no ser cargos sustantivos para el ejercicio de la función pública, esto no constituye un cheque en blanco.  Es que la actuación administrativa, aun en el caso del ejercicio de potestades discrecionales, encuentra limites en mandatos constitucionales como los principios de objetividad e igualdad y no discriminación por razones de opinión política. De ahí que la Ley 107-13 disponga que la validez de todo acto administrativo se encuentra sujeto, entre otros requisitos, al respeto de los fines previstos por el ordenamiento jurídico.

     Por ello, la desvinculación de un servidor público no puede estar sustentada en un espurio argumento, como el que con total desfachatez históricamente se ha esgrimido, de que es necesario colocar a los seguidores del partido de turno, lo que burlescamente se plasma en la acción de personal como por “razones de conveniencia en el servicio”. Un fundamento de tal naturaleza anula la desvinculación por desviación de poder, al configurarse el ejercicio de una potestad pública con una finalidad distinta al interés público que desde la función administrativa debe resguardarse por imperativo constitucional.

     Es que, además, la desvinculación de un servidor público en esas condiciones acarrea consecuencias onerosas para el erario, ya que hay que destinar millones de pesos al pago de indemnizaciones por la razón ya señalada de satisfacer a la militancia política del partido de turno en el ejercicio del poder. ¿Es esto una razón válida para causar ese detrimento económico a las finanzas públicas?

     Llegados a este punto, lo que se advierte es otro déficit de institucionalidad. El que toca al órgano superior de control financiero del Estado, la Cámara de Cuentas.  De conformidad a su ley, tiene la potestad de determinar la responsabilidad patrimonial de los funcionarios públicos que a través de conductas arbitrarias causen un detrimento patrimonial de los recursos públicos. No conozco antecedente del ejercicio de esta potestad pública que convierta en deudor del Estado a un ministro u otro funcionario por el perjuicio causado. Ojalá que la Cámara de Cuentas pendiente de ser designada, asuma esta línea de trabajo.

     Nuestra clase política debe asumir como un reto prioritario sentar las bases para dejar atrás este canibalismo político, presente ininterrumpidamente a partir del cambio democrático operado en agosto del año 1978. 

     Sin desmedro de la importancia de los pactos en temas como la educación, la electricidad y el fiscal, se impone otro pacto indispensable para sobreponernos a las garras del subdesarrollo.  Me refiero a un pacto por la institucionalidad, que debe tener como uno de sus componentes esenciales la profesionalización de la función pública.

     Ojalá que la Comisión para la Reforma y Modernización del Estado creada recientemente por el Poder Ejecutivo, pueda romper el maleficio de las comisiones que le han antecedido en estas cuatro décadas de democracia política.  La presencia como director ejecutivo de José Oviedo, una de las figuras clave del consenso logrado en 2008 en torno a la función pública, me mueve al optimismo, a la esperanza.