1. En el día de ayer se hizo de conocimiento público una resolución del Consejo Nacional de la Seguridad Social que acogió “en todas sus partes el Informe técnico actuarial presentado por la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales (SISALRIL), en el cual se concluye la factibilidad del uso de excedentes de reservas técnicas del Seguro de Riesgos Laborales (SRL) para apoyar el Sistema Dominicano de Seguridad social”.
2. Como consecuencia de ello, en la misma resolución se dispuso que esos excedentes, ascendentes a la suma de doce mil quinientos millones de pesos (RD$12,500.000.000.00) se destinen, para “la protección en salud de las personas a través de la ARS Senasa” la cantidad de seis mil millones de pesos (RD$6,000,000,000.00), y el resto, cinco mil millones de pesos (RD$5,000,000,000.00), para “el fondo de la Cuenta del Cuidado de Salud de las Personas del Régimen Contributivo”, y mil quinientos millones de pesos (RD$1,500,000,000.00), para “inyectar los fondos de Subsidios que respaldan las prestaciones económicas por enfermedad común, lactancia y maternidad”.
3. Por el contexto en el que se produce esta medida del CNSS, resulta obvio que el auxilio financiero “para apoyar el Sistema Dominicano de Seguridad social”, en realidad se adopta como salvavidas por el desastre financiero del Seguro Nacional de Salud (SENASA). El resto de las partidas, son un estímulo para que las otras partes que actúan en el sistema tripartito de la seguridad social dominicana, impartieran su voto aprobatorio.
4. No es la primera vez que esto ocurre en nuestro país. Recuerdo, que en el año 2006 se produjo otra decisión similar, en el mismo ámbito del seguro de riesgos laborales, en que, a fin de satisfacer necesidades del gobierno de entonces, de contar con un tope de ingresos mínimos en el marco del último acuerdo dominicano con el Fondo Monetario Internacional, se dispuso el reparto de diez mil millones de pesos (RD$10,000,000,000.00), entre el sector empresarial, la clase trabajadora y el Estado dominicano.
5. Ante el escándalo público que produjo esa decisión, incluyendo la impugnación de esa decisión por vía de un recurso de amparo interpuesto por ante el Tribunal Superior Administrativo por el Colegio Médico dominicano, fui consultado por la alta dirección de entonces del Consejo Nacional de la Seguridad Social, y preguntado sobre mi impresión jurídica sobre la decisión adoptada, mi reacción fue la de que si el país contara con fortaleza institucional, todos los firmantes de esa resolución estarían camino a responder por ante el Ministerio Público, por lo que mi recomendación fue la de que se revocara la resolución, lo que fue acogido entonces.
6. Es que el funcionamiento de la Administración Pública, en todos sus niveles, se encuentra condicionado por el ordenamiento jurídico del Estado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 138 de la Constitución. Como ha dicho la Suprema Corte de Justicia el principio de legalidad “es una obligación que se impone a toda persona, institución y órgano de someter su actuación administrativa al mandato legal y que constituye un límite racional y una condición de las actuaciones de la administración” (SCJ. Sentencia núm. 267, de fecha 16 de diciembre de 2020).
7. En el caso objeto de este análisis, el Consejo Nacional de la Seguridad Social, el Instituto Dominicano de Prevención y Protección de Riesgos Laborales (IDOPPRIL), la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales y el Consejo Nacional de la Seguridad Social, incurren en una violación fragrante de los principios de legalidad y especialidad, al disponer el reparto de fondos que tienen un destino específico en la ley 397-19, del 30 de septiembre del año 2019.
8. En efecto, de conformidad al artículo 20 de la ley, los “recursos del Instituto Dominicano de Prevención y Protección de Riesgos Laborales (IDOPPRIL) se distribuirán entre gastos administrativos, prestaciones de salud y prestaciones económicas para la protección laboral, en las proporciones que establezca su Consejo Directivo”.
9. Más aún, regulando el destino de los recursos generados por cotizaciones pasadas, la ley 397-19 dispuso en el párrafo II del artículo 21, que las “intervenciones, proyectos y programas destinados a la protección económica, social, laboral o de salud en el trabajo que serán financiados con los excedentes de los rendimientos financieros señalados en este artículo, deberán ser aprobados por el Consejo Directivo del Instituto Dominicano de Prevención y Protección de Riesgos Laborales (IDOPPRIL), con voto favorable de la mayoría simple y por lo menos un miembro de cada uno de los tres sectores que forman parte de dicho Consejo Directivo y de su presidente o presidenta”.
10. En el derecho público, el principio general del derecho administrativo denominado como “el principio de especialidad”, impide que entidades como el IDOPPRIL, entidad pública autónoma, con personería jurídica y patrimonio propio, pueda destinar los recursos que les han sido asignados para cumplir con sus cometidos institucionales, a tareas distintas, como ocurre con la resolución comentada del CNSS.
11. Como escribió De Laubadére en su famoso Traité Elémental de Droit Administratif sobre el principio de especialidad: “la actividad del establecimiento está limitada al servicio público (o a los servicios públicos), que el tiene por misión administrar y que no puede emplear su patrimonio en otros fines”.
12. Lo dicho hace más de cinco (5) décadas por el maestro francés, adquiere mayor importancia en la situación analizada, donde lo que realmente se busca, bajo la justificación de “apoyar el Sistema Dominicano de Seguridad social”, es que el resultado de un aparente fraude, como el que se denuncia ha ocurrido en el Seguro Nacional de Salud (SENASA), sea cubierto con fondos que en virtud de la ley tienen una finalidad especifica cubierta bajo la ley 397-19.
13. Lo dicho anteriormente no significa, bajo ningún concepto, que me oponga a la búsqueda de medios para solventar transitoriamente la difícil situación financiera del SENASA, originada no sólo en una deficiente gestión administrativa, sino además en un claro déficit del control que ha debido ejercer, en primer lugar, la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales, y, en segundo término, los órganos de control financiero estatal, interno y externo.
14. Para palear carencias de recursos financieros en nuestro país, ha sido una práctica corriente ver, anualmente, en los presupuestos generales del Estado, que recursos asignados con finalidad específica a una determinada entidad por leyes son asignados, transitoriamente, para ingresar a los fondos generales de la Nación a fin de satisfacer el gasto público. Un ejemplo de ello es lo que ha padecido durante más de una década, el Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones (INDOTEL), con la reducción de la parafiscalidad asignada para satisfacer el servicio universal en la materia, conocida como la “Contribución al Desarrollo de las Telecomunicaciones (CDT)”.
15. De conformidad a lo establecido en el párrafo del artículo 234 de la Constitución, una “vez votada la Ley de Presupuesto General del Estado no podrán trasladarse recursos presupuestarios de una institución a otra, sino en virtud de una ley”.
16. Mi recomendación ante la situación planteada es que, el Consejo Nacional de la Seguridad Social suspenda la aplicación de la resolución, y solicite al Poder Ejecutivo que gestione en el Congreso Nacional la enmienda del proyecto de ley en curso de modificación presupuestaria, a los fines de que se incluya la suspensión parcial del destino de los fondos del IDOPRRIL hasta el monto señalado, en un ejercicio de solidaridad ante el mal momento por el que atraviesa el Seguro Nacional de Salud (SENASA).
17. La reforma introducida al articulo 23 de la ley de la seguridad social por la ley 397-19, dotó de “dientes” a la norma frente a su inobservancia, disponiendo en su párrafo V, que los “miembros titulares y/o suplentes que hubiesen aprobado decisiones del CNSS contrarias a la presente ley y sus normas complementarias, y/o que lesionen la estabilidad financiera del Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS), o de algunas de sus instituciones, serán solidariamente responsables de sus consecuencias morales y jurídicas, pudiendo ser obligados a una indemnización y/o reducidos a prisión de uno a cinco años, según la gravedad de la falta".
Olivo A. Rodríguez Huertas
Santo Domingo, 10.09.2025
