CONFUSION TERMINOLÓGICA EN MATERIA DE ENTES Y ORGANOS ADMINISTRATIVOS: El caso del INTRANT y otros supuestos en la legislación administrativa dominicana
I. Planteamiento
La Ley núm. 63-17, de Movilidad, Transporte Terrestre, Tránsito y
Seguridad Vial, califica al Instituto Nacional de Tránsito y Transporte
Terrestre (INTRANT) de dos maneras incompatibles en dos artículos consecutivos.
El artículo 7 lo crea como organismo descentralizado del Estado,
"con personalidad jurídica y autonomía administrativa, financiera y
técnica", adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones. Es
decir, lo configura como un ente: una persona jurídica pública distinta
del Estado central. El artículo 8, sin embargo, se refiere al mismo Instituto
como órgano rector del sistema de movilidad, transporte terrestre,
tránsito y seguridad vial.
El caso no es aislado. Es síntoma de un uso poco técnico de los términos
"ente", "órgano", "organismo" y
"adscripción" que atraviesa la legislación administrativa dominicana
y que, en ocasiones, alcanza a la propia jurisprudencia. Estas líneas proponen
una tipología de esos errores y sus consecuencias.
II. El criterio de distinción
El ente es una persona jurídica pública: centro de imputación de
derechos y obligaciones, con patrimonio propio y capacidad para actuar en
nombre propio. El órgano, en cambio, carece de personalidad; es una
unidad o centro de competencia a través del cual el ente expresa su voluntad, y
sus actos se imputan a la persona jurídica a la que pertenece.
Esta distinción la recoge expresamente el artículo 6 de la Ley núm.
247-12, Orgánica de la Administración Pública. Según ese texto, la
Administración Pública está conformada por entes y órganos: son entes el
Estado, el Distrito Nacional, los municipios, los distritos municipales y los
organismos autónomos y descentralizados provistos de personalidad jurídica de
derecho público; son órganos las unidades administrativas habilitadas para
ejercer, en nombre de los entes, las competencias que se les atribuyen.
La presupone también el artículo 141 de la Constitución, cuando dispone
que la ley creará organismos autónomos y descentralizados provistos de
personalidad jurídica, adscritos al sector compatible con su actividad y bajo
la vigilancia del ministro titular. La personalidad jurídica es, por tanto, el
criterio decisivo: quien la tiene es ente; quien no la tiene es órgano.
III. Tipología de los errores
1. Entes calificados como "órgano rector"
u "órgano regulador"
Es el supuesto del INTRANT. El legislador confunde la función que
el ente ejerce —la rectoría o la regulación de un sector— con su forma de
organización. La rectoría puede ejercerla un órgano, como un ministerio
dentro de la persona jurídica Estado, o un ente, como en este caso; pero ello
no altera su naturaleza.
El mismo patrón aparece en el Instituto Dominicano de las
Telecomunicaciones (INDOTEL). La Ley núm. 153-98, General de
Telecomunicaciones, lo presenta como el órgano regulador de las
telecomunicaciones y, a la vez, como entidad estatal descentralizada, con
autonomía funcional, jurisdiccional y financiera, patrimonio propio y
personalidad jurídica. Nuevamente, la personalidad jurídica define la
naturaleza; "órgano regulador" solo describe la función.
2. Un mismo sujeto, ente y órgano en la misma ley:
la DGII
La Ley núm. 227-06, que otorga personalidad jurídica y autonomía a la
Dirección General de Impuestos Internos (DGII), ofrece un caso paralelo al del
INTRANT. Su artículo 1 es técnicamente impecable: confiere a la DGII la calidad
de ente de derecho público con personalidad jurídica propia, autonomía
funcional, presupuestaria, administrativa y técnica y patrimonio propio, y la
somete a la vigilancia y tutela del Ministerio de Hacienda.
Sin embargo, la misma ley, al reformar el artículo 30 del Código
Tributario, se refiere a la DGII y a la Dirección General de Aduanas como
"órganos de la Administración Tributaria" sobre los que el Ministerio
ejerce vigilancia. El término "órgano" se emplea aquí en sentido
coloquial, como sinónimo de institución, en el mismo texto que acaba de erigir
a la DGII en persona jurídica. A ello se suma la denominación "Dirección
General", propia de las dependencias internas de un ministerio, que se
conserva para un ente que ya no lo es.
3. Personalidad no declarada, pero implícita: la
ONAPI
El caso de la Oficina Nacional de la Propiedad Industrial (ONAPI) es
distinto. El artículo 138 de la Ley núm. 20-00, sobre Propiedad Industrial, la
crea adscrita a la entonces Secretaría de Estado de Industria y Comercio,
"con autonomía técnica y con patrimonio propio", pero no le otorga de
manera expresa personalidad jurídica.
La ley le reconoce, no obstante, los atributos propios de la
personalidad. Le asigna un patrimonio propio, lo que presupone un titular
distinto del Estado; un domicilio, con facultad de abrir oficinas en otras
ciudades; un órgano de dirección propio, el Directorio (art. 141); y una
exención tributaria que recae sobre "sus actos o negocios jurídicos"
(art. 140), lo que supone capacidad para celebrarlos. La personalidad no está
declarada, pero se infiere de la configuración legal del sujeto.
Debe recordarse que la Ley núm. 20-00 es anterior a la Constitución de
2010 y a la Ley núm. 247-12. Hoy, a la luz del artículo 141 de la Constitución,
que exige que los organismos autónomos y descentralizados estén provistos de
personalidad jurídica, la omisión debería corregirse expresamente.
4. El oxímoron "órgano descentralizado"
La ambigüedad de la Ley núm. 20-00 se refleja en la jurisprudencia. En la
Sentencia núm. 033-2021-SSEN-00648, la Suprema Corte de Justicia calificó a la
ONAPI como "órgano descentralizado" al tenor de la Ley núm. 247-12.
La expresión es, en rigor, una contradicción en los términos: la
descentralización funcional supone la atribución de personalidad a una entidad
distinta del Estado central, de modo que lo que se descentraliza es un ente;
los órganos, en todo caso, se desconcentran.
5. Adscripción confundida con dependencia
jerárquica
En ese mismo caso, la decisión impugnada había tratado a la ONAPI como un
órgano centralizado de la Administración, a partir de su adscripción prevista
en el artículo 138 de la Ley núm. 20-00. La Suprema Corte corrigió el error al
entender, conforme a la Ley núm. 247-12, que la adscripción comporta un control
de tutela y no una subordinación jerárquica. La conclusión de fondo fue
correcta, aunque la terminología empleada reproduce la confusión.
El equívoco es frecuente: se lee la adscripción como si integrara al ente
en la estructura del ministerio, cuando su función es solo identificar el
sector y la autoridad que ejerce la vigilancia.
6. El caso inverso: un órgano vinculado como si
fuera ente. El Consejo Económico y Social
El Consejo Económico y Social (CES) ilustra la confusión en sentido
contrario. El artículo 251 de la Constitución lo crea como órgano consultivo
del Poder Ejecutivo en materia económica, social y laboral, y remite a la ley
su composición y funcionamiento. La Ley núm. 142-15 es fiel a esa calificación:
su artículo 3 lo define como un órgano consultivo y de concertación social del
Poder Ejecutivo, y en ningún lugar le atribuye personalidad jurídica, autonomía
ni patrimonio propio.
El problema está en la técnica de vinculación. El mismo artículo 3
dispone que el CES está adscrito al Ministerio de la Presidencia, y sus
párrafos añaden que coordina su labor con el Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo y que se vincula con el Ministerio de Trabajo. Pero
la adscripción, en la sistemática del artículo 141 de la Constitución y de la
Ley núm. 247-12, es la técnica que enlaza a un ente descentralizado con el
ministerio del sector a efectos de tutela. Un órgano no se adscribe: forma
parte de la persona jurídica a la que pertenece —aquí, el Estado— y se inserta
en su estructura, sea por dependencia jerárquica o por desconcentración.
La ley acentúa la ambigüedad al atribuir a su presidente la
representación legal, judicial y extrajudicial de la institución (art. 12), un
atributo propio de quien es sujeto de derecho. Si en la ONAPI la ley reconoce
los atributos de la personalidad sin declararla, en el CES la Constitución
niega implícitamente esa personalidad al calificarlo como órgano, y la ley, sin
embargo, lo trata con categorías propias de los entes.
7. Entes creados sin adscripción
La Ley núm. 247-12 exige que la ley que crea un ente disponga su
adscripción a un ministerio. Su artículo 17, numeral 9, faculta al presidente
de la República a disponerla cuando el legislador haya omitido esa regla. La
existencia misma de esa válvula confirma que la omisión no es excepcional.
8. "Organismo" como término comodín
El vocablo "organismo" es neutro: no dice si la entidad tiene o
no personalidad jurídica. Su uso indiscriminado —incluido el del artículo 141
de la Constitución— obliga a reconstruir la naturaleza de cada entidad a partir
de otros elementos de su ley de creación, con el consiguiente margen para
interpretaciones divergentes.
IV. Por qué importa
Estas confusiones no son meros deslices de estilo. De la calificación
como ente u órgano dependen cuestiones prácticas de primer orden:
•
Imputación de los actos: los actos de un ente se
imputan al propio ente, no al Estado central ni al ministerio de adscripción.
•
Legitimación procesal: el ente demanda y es
demandado en su propio nombre ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
•
Responsabilidad patrimonial: la obligación de
reparar los daños causados por su funcionamiento, conforme al artículo 148 de
la Constitución, recae en primer término sobre su patrimonio.
•
Régimen de control: el ministerio de adscripción
ejerce tutela, no jerarquía; no puede revocar ni sustituir las decisiones del
ente como lo haría un superior jerárquico.
V. Conclusión
El INTRANT es un ente, no un órgano, y lo mismo cabe decir del INDOTEL y
de la DGII, a quienes sus leyes atribuyen expresamente personalidad jurídica.
La ONAPI también lo es, aunque por vía distinta: su ley no le declara la
personalidad, pero le reconoce todos sus atributos. En todos estos casos, las
expresiones "órgano rector", "órgano regulador",
"órganos de la Administración Tributaria" u "órgano
descentralizado" deben leerse como descripciones de función, no como
calificaciones orgánicas. El Consejo Económico y Social muestra el error
inverso: un órgano constitucional al que la ley vincula mediante la
adscripción, técnica reservada a los entes.
Sería deseable que el legislador adoptara una fórmula uniforme para las
leyes de creación, ajustada a las categorías del artículo 6 de la Ley núm.
247-12 y del artículo 141 de la Constitución: "se crea el [nombre] como
ente descentralizado funcionalmente, con personalidad jurídica de derecho
público, patrimonio propio y autonomía administrativa, financiera y técnica,
adscrito al Ministerio de [sector], que ejercerá la rectoría de [sector]".
La precisión terminológica no es un purismo académico: es una condición de
seguridad jurídica.
