Adiós, Luis Henry

Cuando en 2019 el Consejo Nacional de la Magistratura designó a Luis Henry Molina como presidente de la Suprema Corte de Justicia, no faltaron voces que advirtieron sobre el riesgo de colocar a un político en activo al frente del máximo órgano del Poder Judicial. La preocupación no era caprichosa. La independencia judicial es un bien demasiado valioso para exponerlo a la sospecha. Siete años después, al concluir su período, el balance permite afirmar con serenidad que su paso por la presidencia de la Suprema Corte y del Consejo del Poder Judicial ha sido altamente positivo.

Luis Henry superó aquella objeción con hechos. No convirtió la Suprema Corte en una extensión de su antigua militancia ni hizo de la judicatura un espacio de alineamientos partidarios. Asumió la conducción del Poder Judicial con visión de Estado, consciente de que su legitimidad no dependería del origen de su nombramiento, sino de la calidad de su gestión. Por eso incluso algunos de quienes cuestionaron su designación reconocen hoy que pocos han mostrado tanta voluntad modernizadora.

Su labor fue, ante todo, transformadora. Le tocó dirigir el Poder Judicial en uno de los momentos más difíciles de nuestra historia reciente, la pandemia del COVID-19. Cuando el confinamiento amenazaba con paralizar los tribunales, su respuesta fue acelerar la transformación digital. Las audiencias virtuales, los servicios en línea y el expediente electrónico garantizaron el acceso a la justicia cuando todo estaba cerrado. Lo que nació como solución de emergencia se consolidó como política institucional y encontró respaldo en la legislación sobre digitalización del sistema judicial.

A ello se suma el combate contra uno de los males endémicos de nuestra justicia, la mora. La Suprema Corte llegó a fallar más casos de los que recibía y se propuso cerrar expedientes que esperaban solución desde hacía más de una década. Luis Henry impulsó además una gestión basada en la planificación estratégica. Su último fruto es el proyecto Justicia del Futuro 2034, construido a partir de una amplia consulta, que deja trazada una hoja de ruta para los años venideros.

Sería injusto, sin embargo, evaluar su gestión sin reconocer los límites que los presidentes de la República le han impuesto desde fuera al Poder Judicial. La Ley 194-04 asigna al Poder Judicial un porcentaje de los ingresos internos del Estado que el Poder Ejecutivo, gobierno tras gobierno, ha incumplido sistemáticamente, no obstante, incluso, la existencia de un precedente vinculante del Tribunal Constitucional que respalda la suficiencia financiera. Ese incumplimiento no es un dato contable menor. Es una forma silenciosa de como nuestra clase política sigue condicionando la plenitud de la independencia judicial.

Esa falta de recursos le impidió al Consejo del Poder Judicial que encabezó Luis Henry, llegar más lejos en lo que debió ser una prioridad: mejorar las condiciones materiales de los jueces y del resto del personal del Poder Judicial. Una justicia moderna en lo tecnológico, pero con servidores mal remunerados y sedes precarias, es una obra a medio camino. La responsabilidad de esa deuda no recae en quien administró con lo que tenía, sino en quien retuvo lo que la ley ordenaba entregar.

También merece valorarse su decisión de no aspirar a un nuevo período. En un medio donde los cargos suelen asumirse como propiedad personal, apartarse a tiempo y facilitar al Consejo Nacional de la Magistratura la renovación es un gesto de madurez institucional.

Tras su salida, el país no pierde a Luis Henry Molina, sino que gana un activo. Ha conducido un poder del Estado, conoce a fondo el sistema de justicia y ha probado su capacidad de gestión y de concertación. Ese capital no debería desaprovecharse. Desde la academia, la sociedad civil o cualquier espacio de servicio público, su aporte puede ser determinante para continuar el fortalecimiento institucional que el país necesita.

Al nuevo liderazgo de la Suprema Corte de Justicia le corresponde no desandar el camino recorrido, sino profundizarlo. Y al Poder Ejecutivo le toca, de una vez, cumplir la ley y dotar al Poder Judicial de los recursos que le pertenecen.

Adiós, Luis Henry. Misión cumplida.

 

CONFUSION TERMINOLÓGICA EN MATERIA DE ENTES Y ORGANOS ADMINISTRATIVOS: El caso del INTRANT y otros supuestos en la legislación administrativa dominicana

I. Planteamiento

La Ley núm. 63-17, de Movilidad, Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial, califica al Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (INTRANT) de dos maneras incompatibles en dos artículos consecutivos.

El artículo 7 lo crea como organismo descentralizado del Estado, "con personalidad jurídica y autonomía administrativa, financiera y técnica", adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones. Es decir, lo configura como un ente: una persona jurídica pública distinta del Estado central. El artículo 8, sin embargo, se refiere al mismo Instituto como órgano rector del sistema de movilidad, transporte terrestre, tránsito y seguridad vial.

El caso no es aislado. Es síntoma de un uso poco técnico de los términos "ente", "órgano", "organismo" y "adscripción" que atraviesa la legislación administrativa dominicana y que, en ocasiones, alcanza a la propia jurisprudencia. Estas líneas proponen una tipología de esos errores y sus consecuencias.

II. El criterio de distinción

El ente es una persona jurídica pública: centro de imputación de derechos y obligaciones, con patrimonio propio y capacidad para actuar en nombre propio. El órgano, en cambio, carece de personalidad; es una unidad o centro de competencia a través del cual el ente expresa su voluntad, y sus actos se imputan a la persona jurídica a la que pertenece.

Esta distinción la recoge expresamente el artículo 6 de la Ley núm. 247-12, Orgánica de la Administración Pública. Según ese texto, la Administración Pública está conformada por entes y órganos: son entes el Estado, el Distrito Nacional, los municipios, los distritos municipales y los organismos autónomos y descentralizados provistos de personalidad jurídica de derecho público; son órganos las unidades administrativas habilitadas para ejercer, en nombre de los entes, las competencias que se les atribuyen.

La presupone también el artículo 141 de la Constitución, cuando dispone que la ley creará organismos autónomos y descentralizados provistos de personalidad jurídica, adscritos al sector compatible con su actividad y bajo la vigilancia del ministro titular. La personalidad jurídica es, por tanto, el criterio decisivo: quien la tiene es ente; quien no la tiene es órgano.

III. Tipología de los errores

1. Entes calificados como "órgano rector" u "órgano regulador"

Es el supuesto del INTRANT. El legislador confunde la función que el ente ejerce —la rectoría o la regulación de un sector— con su forma de organización. La rectoría puede ejercerla un órgano, como un ministerio dentro de la persona jurídica Estado, o un ente, como en este caso; pero ello no altera su naturaleza.

El mismo patrón aparece en el Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones (INDOTEL). La Ley núm. 153-98, General de Telecomunicaciones, lo presenta como el órgano regulador de las telecomunicaciones y, a la vez, como entidad estatal descentralizada, con autonomía funcional, jurisdiccional y financiera, patrimonio propio y personalidad jurídica. Nuevamente, la personalidad jurídica define la naturaleza; "órgano regulador" solo describe la función.

2. Un mismo sujeto, ente y órgano en la misma ley: la DGII

La Ley núm. 227-06, que otorga personalidad jurídica y autonomía a la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), ofrece un caso paralelo al del INTRANT. Su artículo 1 es técnicamente impecable: confiere a la DGII la calidad de ente de derecho público con personalidad jurídica propia, autonomía funcional, presupuestaria, administrativa y técnica y patrimonio propio, y la somete a la vigilancia y tutela del Ministerio de Hacienda.

Sin embargo, la misma ley, al reformar el artículo 30 del Código Tributario, se refiere a la DGII y a la Dirección General de Aduanas como "órganos de la Administración Tributaria" sobre los que el Ministerio ejerce vigilancia. El término "órgano" se emplea aquí en sentido coloquial, como sinónimo de institución, en el mismo texto que acaba de erigir a la DGII en persona jurídica. A ello se suma la denominación "Dirección General", propia de las dependencias internas de un ministerio, que se conserva para un ente que ya no lo es.

3. Personalidad no declarada, pero implícita: la ONAPI

El caso de la Oficina Nacional de la Propiedad Industrial (ONAPI) es distinto. El artículo 138 de la Ley núm. 20-00, sobre Propiedad Industrial, la crea adscrita a la entonces Secretaría de Estado de Industria y Comercio, "con autonomía técnica y con patrimonio propio", pero no le otorga de manera expresa personalidad jurídica.

La ley le reconoce, no obstante, los atributos propios de la personalidad. Le asigna un patrimonio propio, lo que presupone un titular distinto del Estado; un domicilio, con facultad de abrir oficinas en otras ciudades; un órgano de dirección propio, el Directorio (art. 141); y una exención tributaria que recae sobre "sus actos o negocios jurídicos" (art. 140), lo que supone capacidad para celebrarlos. La personalidad no está declarada, pero se infiere de la configuración legal del sujeto.

Debe recordarse que la Ley núm. 20-00 es anterior a la Constitución de 2010 y a la Ley núm. 247-12. Hoy, a la luz del artículo 141 de la Constitución, que exige que los organismos autónomos y descentralizados estén provistos de personalidad jurídica, la omisión debería corregirse expresamente.

4. El oxímoron "órgano descentralizado"

La ambigüedad de la Ley núm. 20-00 se refleja en la jurisprudencia. En la Sentencia núm. 033-2021-SSEN-00648, la Suprema Corte de Justicia calificó a la ONAPI como "órgano descentralizado" al tenor de la Ley núm. 247-12. La expresión es, en rigor, una contradicción en los términos: la descentralización funcional supone la atribución de personalidad a una entidad distinta del Estado central, de modo que lo que se descentraliza es un ente; los órganos, en todo caso, se desconcentran.

5. Adscripción confundida con dependencia jerárquica

En ese mismo caso, la decisión impugnada había tratado a la ONAPI como un órgano centralizado de la Administración, a partir de su adscripción prevista en el artículo 138 de la Ley núm. 20-00. La Suprema Corte corrigió el error al entender, conforme a la Ley núm. 247-12, que la adscripción comporta un control de tutela y no una subordinación jerárquica. La conclusión de fondo fue correcta, aunque la terminología empleada reproduce la confusión.

El equívoco es frecuente: se lee la adscripción como si integrara al ente en la estructura del ministerio, cuando su función es solo identificar el sector y la autoridad que ejerce la vigilancia.

6. El caso inverso: un órgano vinculado como si fuera ente. El Consejo Económico y Social

El Consejo Económico y Social (CES) ilustra la confusión en sentido contrario. El artículo 251 de la Constitución lo crea como órgano consultivo del Poder Ejecutivo en materia económica, social y laboral, y remite a la ley su composición y funcionamiento. La Ley núm. 142-15 es fiel a esa calificación: su artículo 3 lo define como un órgano consultivo y de concertación social del Poder Ejecutivo, y en ningún lugar le atribuye personalidad jurídica, autonomía ni patrimonio propio.

El problema está en la técnica de vinculación. El mismo artículo 3 dispone que el CES está adscrito al Ministerio de la Presidencia, y sus párrafos añaden que coordina su labor con el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo y que se vincula con el Ministerio de Trabajo. Pero la adscripción, en la sistemática del artículo 141 de la Constitución y de la Ley núm. 247-12, es la técnica que enlaza a un ente descentralizado con el ministerio del sector a efectos de tutela. Un órgano no se adscribe: forma parte de la persona jurídica a la que pertenece —aquí, el Estado— y se inserta en su estructura, sea por dependencia jerárquica o por desconcentración.

La ley acentúa la ambigüedad al atribuir a su presidente la representación legal, judicial y extrajudicial de la institución (art. 12), un atributo propio de quien es sujeto de derecho. Si en la ONAPI la ley reconoce los atributos de la personalidad sin declararla, en el CES la Constitución niega implícitamente esa personalidad al calificarlo como órgano, y la ley, sin embargo, lo trata con categorías propias de los entes.

7. Entes creados sin adscripción

La Ley núm. 247-12 exige que la ley que crea un ente disponga su adscripción a un ministerio. Su artículo 17, numeral 9, faculta al presidente de la República a disponerla cuando el legislador haya omitido esa regla. La existencia misma de esa válvula confirma que la omisión no es excepcional.

8. "Organismo" como término comodín

El vocablo "organismo" es neutro: no dice si la entidad tiene o no personalidad jurídica. Su uso indiscriminado —incluido el del artículo 141 de la Constitución— obliga a reconstruir la naturaleza de cada entidad a partir de otros elementos de su ley de creación, con el consiguiente margen para interpretaciones divergentes.

IV. Por qué importa

Estas confusiones no son meros deslices de estilo. De la calificación como ente u órgano dependen cuestiones prácticas de primer orden:

•         Imputación de los actos: los actos de un ente se imputan al propio ente, no al Estado central ni al ministerio de adscripción.

•         Legitimación procesal: el ente demanda y es demandado en su propio nombre ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

•         Responsabilidad patrimonial: la obligación de reparar los daños causados por su funcionamiento, conforme al artículo 148 de la Constitución, recae en primer término sobre su patrimonio.

•         Régimen de control: el ministerio de adscripción ejerce tutela, no jerarquía; no puede revocar ni sustituir las decisiones del ente como lo haría un superior jerárquico.

V. Conclusión

El INTRANT es un ente, no un órgano, y lo mismo cabe decir del INDOTEL y de la DGII, a quienes sus leyes atribuyen expresamente personalidad jurídica. La ONAPI también lo es, aunque por vía distinta: su ley no le declara la personalidad, pero le reconoce todos sus atributos. En todos estos casos, las expresiones "órgano rector", "órgano regulador", "órganos de la Administración Tributaria" u "órgano descentralizado" deben leerse como descripciones de función, no como calificaciones orgánicas. El Consejo Económico y Social muestra el error inverso: un órgano constitucional al que la ley vincula mediante la adscripción, técnica reservada a los entes.

Sería deseable que el legislador adoptara una fórmula uniforme para las leyes de creación, ajustada a las categorías del artículo 6 de la Ley núm. 247-12 y del artículo 141 de la Constitución: "se crea el [nombre] como ente descentralizado funcionalmente, con personalidad jurídica de derecho público, patrimonio propio y autonomía administrativa, financiera y técnica, adscrito al Ministerio de [sector], que ejercerá la rectoría de [sector]". La precisión terminológica no es un purismo académico: es una condición de seguridad jurídica.

SOBRE EL TRASPASO DE EXCEDENTES DE RESERVAS TECNICAS DEL SEGURO DE RIESGOS LABORALES PARA APOYAR AL SISTEMA DOMINICANO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

1. En el día de ayer se hizo de conocimiento público una resolución del Consejo Nacional de la Seguridad Social que acogió “en todas sus partes el Informe técnico actuarial presentado por la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales (SISALRIL), en el cual se concluye la factibilidad del uso de excedentes de reservas técnicas del Seguro de Riesgos Laborales (SRL) para apoyar el Sistema Dominicano de Seguridad social”. 

2. Como consecuencia de ello, en la misma resolución se dispuso que esos excedentes, ascendentes a la suma de doce mil quinientos millones de pesos (RD$12,500.000.000.00) se destinen, para “la protección en salud de las personas a través de la ARS Senasa” la cantidad de seis mil millones de pesos (RD$6,000,000,000.00), y el resto, cinco mil millones de pesos (RD$5,000,000,000.00), para “el fondo de la Cuenta del Cuidado de Salud de las Personas del Régimen Contributivo”, y mil quinientos millones de pesos (RD$1,500,000,000.00), para “inyectar los fondos de Subsidios que respaldan las prestaciones económicas por enfermedad común, lactancia y maternidad”. 

3. Por el contexto en el que se produce esta medida del CNSS, resulta obvio que el auxilio financiero “para apoyar el Sistema Dominicano de Seguridad social”, en realidad se adopta como salvavidas por el desastre financiero del Seguro Nacional de Salud (SENASA). El resto de las partidas, son un estímulo para que las otras partes que actúan en el sistema tripartito de la seguridad social dominicana, impartieran su voto aprobatorio. 

4. No es la primera vez que esto ocurre en nuestro país. Recuerdo, que en el año 2006 se produjo otra decisión similar, en el mismo ámbito del seguro de riesgos laborales, en que, a fin de satisfacer necesidades del gobierno de entonces, de contar con un tope de ingresos mínimos en el marco del último acuerdo dominicano con el Fondo Monetario Internacional, se dispuso el reparto de diez mil millones de pesos (RD$10,000,000,000.00), entre el sector empresarial, la clase trabajadora y el Estado dominicano. 

5. Ante el escándalo público que produjo esa decisión, incluyendo la impugnación de esa decisión por vía de un recurso de amparo interpuesto por ante el Tribunal Superior Administrativo por el Colegio Médico dominicano, fui consultado por la alta dirección de entonces del Consejo Nacional de la Seguridad Social, y preguntado sobre mi impresión jurídica sobre la decisión adoptada, mi reacción fue la de que si el país contara con fortaleza institucional, todos los firmantes de esa resolución estarían camino a responder por ante el Ministerio Público, por lo que mi recomendación fue la de que se revocara la resolución, lo que fue acogido entonces. 

6. Es que el funcionamiento de la Administración Pública, en todos sus niveles, se encuentra condicionado por el ordenamiento jurídico del Estado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 138 de la Constitución. Como ha dicho la Suprema Corte de Justicia el principio de legalidad “es una obligación que se impone a toda persona, institución y órgano de someter su actuación administrativa al mandato legal y que constituye un límite racional y una condición de las actuaciones de la administración” (SCJ. Sentencia núm. 267, de fecha 16 de diciembre de 2020). 

7. En el caso objeto de este análisis, el Consejo Nacional de la Seguridad Social, el Instituto Dominicano de Prevención y Protección de Riesgos Laborales (IDOPPRIL), la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales y el Consejo Nacional de la Seguridad Social, incurren en una violación fragrante de los principios de legalidad y especialidad, al disponer el reparto de fondos que tienen un destino específico en la ley 397-19, del 30 de septiembre del año 2019. 

8. En efecto, de conformidad al artículo 20 de la ley, los “recursos del Instituto Dominicano de Prevención y Protección de Riesgos Laborales (IDOPPRIL) se distribuirán entre gastos administrativos, prestaciones de salud y prestaciones económicas para la protección laboral, en las proporciones que establezca su Consejo Directivo”. 

9. Más aún, regulando el destino de los recursos generados por cotizaciones pasadas, la ley 397-19 dispuso en el párrafo II del artículo 21, que las “intervenciones, proyectos y programas destinados a la protección económica, social, laboral o de salud en el trabajo que serán financiados con los excedentes de los rendimientos financieros señalados en este artículo, deberán ser aprobados por el Consejo Directivo del Instituto Dominicano de Prevención y Protección de Riesgos Laborales (IDOPPRIL), con voto favorable de la mayoría simple y por lo menos un miembro de cada uno de los tres sectores que forman parte de dicho Consejo Directivo y de su presidente o presidenta”. 

10. En el derecho público, el principio general del derecho administrativo denominado como “el principio de especialidad”, impide que entidades como el IDOPPRIL, entidad pública autónoma, con personería jurídica y patrimonio propio, pueda destinar los recursos que les han sido asignados para cumplir con sus cometidos institucionales, a tareas distintas, como ocurre con la resolución comentada del CNSS. 

11. Como escribió De Laubadére en su famoso Traité Elémental de Droit Administratif sobre el principio de especialidad: “la actividad del establecimiento está limitada al servicio público (o a los servicios públicos), que el tiene por misión administrar y que no puede emplear su patrimonio en otros fines”. 

12. Lo dicho hace más de cinco (5) décadas por el maestro francés, adquiere mayor importancia en la situación analizada, donde lo que realmente se busca, bajo la justificación de “apoyar el Sistema Dominicano de Seguridad social”, es que el resultado de un aparente fraude, como el que se denuncia ha ocurrido en el Seguro Nacional de Salud (SENASA), sea cubierto con fondos que en virtud de la ley tienen una finalidad especifica cubierta bajo la ley 397-19. 

13. Lo dicho anteriormente no significa, bajo ningún concepto, que me oponga a la búsqueda de medios para solventar transitoriamente la difícil situación financiera del SENASA, originada no sólo en una deficiente gestión administrativa, sino además en un claro déficit del control que ha debido ejercer, en primer lugar, la Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales, y, en segundo término, los órganos de control financiero estatal, interno y externo. 

14. Para palear carencias de recursos financieros en nuestro país, ha sido una práctica corriente ver, anualmente, en los presupuestos generales del Estado, que recursos asignados con finalidad específica a una determinada entidad por leyes son asignados, transitoriamente, para ingresar a los fondos generales de la Nación a fin de satisfacer el gasto público. Un ejemplo de ello es lo que ha padecido durante más de una década, el Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones (INDOTEL), con la reducción de la parafiscalidad asignada para satisfacer el servicio universal en la materia, conocida como la “Contribución al Desarrollo de las Telecomunicaciones (CDT)”.

15. De conformidad a lo establecido en el párrafo del artículo 234 de la Constitución, una “vez votada la Ley de Presupuesto General del Estado no podrán trasladarse recursos presupuestarios de una institución a otra, sino en virtud de una ley”. 

16. Mi recomendación ante la situación planteada es que, el Consejo Nacional de la Seguridad Social suspenda la aplicación de la resolución, y solicite al Poder Ejecutivo que gestione en el Congreso Nacional la enmienda del proyecto de ley en curso de modificación presupuestaria, a los fines de que se incluya la suspensión parcial del destino de los fondos del IDOPRRIL hasta el monto señalado, en un ejercicio de solidaridad ante el mal momento por el que atraviesa el Seguro Nacional de Salud (SENASA). 

17. La reforma introducida al articulo 23 de la ley de la seguridad social por la ley 397-19, dotó de “dientes” a la norma frente a su inobservancia, disponiendo en su párrafo V, que los “miembros titulares y/o suplentes que hubiesen aprobado decisiones del CNSS contrarias a la presente ley y sus normas complementarias, y/o que lesionen la estabilidad financiera del Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS), o de algunas de sus instituciones, serán solidariamente responsables de sus consecuencias morales y jurídicas, pudiendo ser obligados a una indemnización y/o reducidos a prisión de uno a cinco años, según la gravedad de la falta". 

Olivo A. Rodríguez Huertas 

Santo Domingo, 10.09.2025

CONSIDERACIONES SOBRE LA LEY QUE CREA EL MINISTERIO DE JUSTICIA

 

1. Si existe un legado que nadie podrá disputar al presidente Abinader, es que ha sido el jefe de Estado que con más consistencia ha impulsado la independencia del ministerio público.

2. Ese compromiso es tan firme que, a esos fines, promovió la reforma constitucional del año 2024.

3. Por qué decir esto? Sencillamente, porque no se entiende como un Congreso, controlado por su partido, trate de imponer una contrarreforma a su más importante transformación institucional, a través de una redacción desacertada y ambigua, de una de las atribuciones que le confiere al ministerio de Justicia la ley que acaba de aprobar el Congreso Nacional, como lo es la relativa a la formulación e complementación de la política del Estado contra la criminalidad.

4. Es importante recordar que la Constitución proclamada el 26 de enero de 2010, disponía en el artículo 169, que el “Ministerio Público es el órgano del sistema de justicia responsable de la formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad”, texto el cual fue modificado en la reforma constitucional de 2024, a fin de precisar que el “Ministerio Público es el órgano del sistema de justicia responsable de formular e implementar la política de persecución penal contra la criminalidad”.

5. La razón de ese cambio constitucional obedeció a que, comprendiendo la política criminal del Estado dos vertientes, la preventiva y la de persecución, era necesario desvincular del Ministerio Público la formulación e implementación de la política del Estado de prevención de la criminalidad, toda vez  que al estar constitucionalmente desligado del Poder Ejecutivo, por ser un órgano constitucional autónomo o extra-poder (TC/0001/15 y TC/0305/14), no le debería corresponder la formulación e implementación de una política que, como la de la prevención de la criminalidad, resulta más propia de la rama ejecutiva del Estado, que es donde se encuentran ubicado la mayor parte de los órganos y entes que deben ejecutar las acciones que se deriven de la misma.

6. Es que como se afirma en el precedente vinculante contenido en la sentencia TC/0001/15, del 28 de enero de 2015, los órganos extra-poderes, entre los que figura el Ministerio Público, “no se adscriben ni subordinan orgánicamente a ninguno de los tres poderes clásicos, tienen funciones independientes, reconocidas y garantizadas en la Constitución, y son capaces de emitir actos definitivos que actualizan el orden jurídico político fundamental”.

7. De ahí que resulte absurdo que la ley que crea el Ministerio de Justicia, pendiente en este momento de promulgación u observación por parte del presidente Abinader, incurra en el absurdo de utilizar, en su artículo 6, sobre creación y objeto del Ministerio de Justicia, la misma expresión que fue suprimida en la reforma constitucional de 2024 ( “formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad”) por considerarse, como ya se ha dicho, que la misma comprendía tanto la vertiente preventiva, como la de persecución de la criminalidad.

8. Lo anterior se proyecta, además, en otros artículos de la ley relativas a las atribuciones del ministerio, así como del ministro en particular: el artículo 9, numeral 1) (Planificar, dirigir, coordinar y ejecutar las atribuciones delegadas por la Constitución y las leyes al Poder Ejecutivo para la formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad); artículo 12 numeral 4) (Coordinar las políticas públicas contra la criminalidad).

9. Igualmente, en lo que respecta al Viceministerio de Políticas Públicas contra la Criminalidad, el artículo 22, numeral 1 dispone que le corresponde la “coordinación de la planificación, formulación, implementación y supervisión de la política del Estado contra la criminalidad”.

10. Se podría argumentar que la ley se “cuida” de establecer que el “Ministerio de Justicia cumplirá lo establecido en este artículo, sin interferir en la independencia de los demás órganos y entes del Estado que integran el Sistema de Justicia en el ejercicio de sus respectivas funciones” (párrafo artículo 6 y párrafo artículo 22).

11. Sin embargo, el Congreso Nacional acude, una vez más a una redacción escrita de forma “ambigua” y hasta imprudente, al conferir como ya se ha dicho una atribución al Ministerio de Justica con las mismas palabras que fueron eliminadas de la Constitución por considerarse que comprendía lo preventivo y lo de persecución, repitiéndose así otra experiencia como la ocurrida con la redacción de uno de los artículos de la ley 1-22, que creó la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI), posteriormente declarada inconstitucional, por vicio de procedimiento, por el máximo intérprete de la Constitución.

12. El Congreso Nacional, cuando se trate de leyes que comprendan aspectos sensibles como los atinentes a competencias de órganos y entes constitucionales, o que se refieran a temas de la misma naturaleza en materia de derechos fundamentales, debe extremar las precauciones y recurrir a un lenguaje que no resulte confuso o dubitativo, y, por supuesto, mucho menos utilizar, con las mismas palabras, cuestiones que, nada más y nada menos, necesitaron de una reforma constitucional como la realizada en el año 2024 al texto del artículo 169 de la Constitución, por considerarse, que la “formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad”, tenía el doble alcance ya señalado en este escrito.

13. No me cabe la menor duda que, con el mayor respeto que merece el Poder Legislativo, una vez en el escritorio presidencial la ley aprobada, el titular del Poder Ejecutivo, persona firmemente convencida de la importancia de la separación de poderes y del respeto a la independencia del sistema de justicia, observará la parte de esa magnífica y necesaria ley, a fin de que se precise, fuera del alcance futuro de toda duda, lo relativo a que la atribución del Ministerio de Justicia en lo que respecta a la política criminal del Estado se circunscribe, a la formulación e implementación de la política del Estado de prevención de la criminalidad.

Dos príncipes y una princesa de Asturias en Santo Domingo

    En el día de ayer arribó al puerto de la histórica ciudad de Santo Domingo, primada de América, el buque-escuela de la Armada Española Juan Sebastián Elcano.

     Es la tercera ocasión en que ese buque llega al puerto de Santo Domingo teniendo a bordo a un heredero del trono español.

     La primera vez lo fue en el año 1958, cuando el entonces príncipe de Asturias, Juan Carlos de Borbón, luego Su Majestad don Juan Carlos I (1975-2014), llegó a la capital de la República.  La prensa de aquella época recoge la noticia de la visita, que se extendió desde el 10 al 16 de febrero. 

     En la página web del Archivo General de la Nación, en la sección  de audiovisuales, se pueden observar varias fílmicas en las que la televisión informaba sobre las distintas actividades festivas celebradas con motivo de la visita del buque-escuela Juan Sebastián Elcano a nuestro país, entre cuyos alumnos figuraba don Juan Carlos, que incluyeron una fiesta en la Marina de Guerra, así como una recepción ofrecida por el entonces embajador de España en República Dominicana, Alfredo Sánchez Bella.

     El autor de este escrito tuvo el privilegio de conversar personalmente con don Juan Carlos en junio de 2019, sobre este primer viaje a la República Dominicana, en el curso de una cena en Madrid a la que gentilmente fui invitado por el matrimonio de don Alfonso Fierro y doña Marita March, comentando, entre otros detalles, que caminó por la calle El Conde de la ciudad colonial acompañado de la hija del entonces jefe de Estado Mayor de la Marina de Guerra, contralmirante Rafael Richardson.

     El segundo heredero del trono español que visitó a la República Dominicana en el buque-escuela Juan Sebastián Elcano lo fue el príncipe de Asturias Felipe de Borbón, hoy Su Majestad Felipe VI. 

     No fue esa su primera visita a nuestro país, ya que estuvo en Santo Domingo, el 31 de mayo de 1983 en tránsito, para asistir a las celebraciones del 450 aniversario de la fundación de Cartagena de Indias, en Colombia, en representación de la Jefatura del Estado español.

    La visita en el buque-escuela Juan Sebastián Elcano se extendió desde el día 6 hasta el 11 de mayo de 1987.

     El preceptor de don Felipe VI, José Antonio Alcina, en una parte de su obra FELIPE VI LA FORMACION DE UN REY, bajo el título La española isla de Santo Domingo, dedica varias páginas al relato de la visita, en la que da cuenta de que, adicionalmente a las actividades con el entonces presidente Joaquín Balaguer, se realizó una ofrenda floral ante el Altar de la Patria, visitas a la Casa de España, el Alcázar de Colón, así como a otros monumentos coloniales de nuestra ciudad primada.  También, a la Escuela Naval de la Marina de Guerra dominicana, así como un encuentro en el Club de Oficiales de esa institución castrense, “en el que los alumnos invitados disfrutaron de la cadenciosa música de salsas y merengues”.

                                

     Aunque en la obra señalada su autor expresa que “Santo Domingo fue uno de los puertos de más complicada preparación en cuanto a la definición del programa a desarrollar por el Príncipe”, en especial, por la cantidad de actividades oficiales que se incluyeron en el programa que “restaron algún tiempo para el descanso al joven visitante”, afirma que el presidente Balaguer recibió a don Felipe “con extremada simpatía y afecto, como si recibiese a su propio hijo”, y que al momento de “colocar sobre el pecho del joven Príncipe la banda de la orden y prender en su uniforme la placa de oro, pronunció un patriótico y emocionado discurso en el que demostraba su categoría de estadista y su amor a la Madre Patria, concepto que defendía y mantenía a pesar de otras modas extendidas por otros países en aquellos momentos”.

    Finalmente, en lo que respecta a este segundo viaje a Santo Domingo de don Felipe VI, José Antonio Alcina lo valora con las siguientes palabras: “Pero hay que destacar que fue el país que más volumen de noticias prodigó en relación con la llegada del Príncipe heredero y que con más afecto y cariño le trató”.

     Ahora nuestro país tiene el privilegio de recibir con alegría y admiración a Su Alteza Real, la Princesa de Asturias Leonor, primogénita de los Reyes de España, Felipe y Letizia, quien, al igual que su abuelo y su padre, arribó a la ciudad primada de América a bordo del buque-escuela Juan Sebastián Elcano, en el que se encuentra desde comienzo de este año en su proceso de formación naval como heredera de la corona española.

  Invitado por el Principado de Asturias, tuve el honor de participar como invitado  en el primer acto oficial al que asistió nuestra ilustre visitante Leonor de Borbón, como Princesa de Asturias, en ocasión del centenario de la coronación canóniga de la virgen de Covadonga el 8 de septiembre de 2018. 

   Bienvenida, Leonor, Princesa de Asturias y futura reina de España a la ciudad primada de América, capital de la República Dominicana, un país que profesa una gran admiración y respeto hacia el pueblo español y a su Corona.

https://listindiario.com/la-republica/20250520/dos-principes-princesa-asturias-rd_858373.html

    

 

Algunos aspectos del régimen jurídico de la supervisión e inspección de obras privadas

 

1. El presidente Luis Abinader, en su intervención de este lunes en La Semanal, luego de rendir merecido homenaje a las decenas de personas que participaron en el rescate de heridos y fallecidos en la tragedia nacional ocurrida en el centro nocturno Jet Set, se refirió a la debilidad normativa existente en nuestro país en materia de supervisión de obras privadas. 

2.  De manera textual, conforme recoge en su edición digital el periódico Listín Diario, el jefe del Estado señaló lo siguiente: “Hay un vacío que varios ingenieros y comunicadores han señalado sobre la supervisión obligatoria para las obras privadas que hasta el momento no la hay”[1]. 

3.  Se refirió, sin dudas, el presidente Abinader, a la ausencia de normas que señalen los procedimientos y criterios a través de los cuales la Administración Pública puede ejercer, racionalmente, la potestad de supervisión e inspección en materia de edificaciones privadas nuevas, una vez construidas las mismas, o, se haya finalizado la reparación o modificación de una construcción existente. 

4. Señalo lo anterior, debido a que, en nuestro ordenamiento jurídico, tanto la construcción de edificaciones públicas y privadas, así como su reparación o modificación posterior, si se encuentran sometidas a un régimen de supervisión, que se recoge, fundamentalmente, en el Reglamento para la Supervisión e Inspección General de Obras, contenido en el Decreto 232-17, expedido por el Poder Ejecutivo en fecha 26 de junio del año 2017. 

5.  En efecto, el referido reglamento, luego de establecer que tiene por objeto establecer “los criterios técnicos que regirán la supervisión e inspección de las obras de edificación y vialidad, que servirán de base para la dirección y el control de su ejecución, a fin de asegurar mayores niveles de eficiencia durante el proceso de construcción y lograr uniformidad de criterios en los procedimientos y en las prácticas a utilizar, para garantizar la seguridad” (artículo 1),  dispone a seguidas, que sus disposiciones serán aplicables tanto en “obras de edificaciones privadas”, como en “obras públicas” (articulo 2). 

6. El reglamento al que nos referimos introduce como novedad, que, en determinadas obras, públicas y privadas, la supervisión o inspección, en las distintas etapas de construcción, sea realizada por la autoridad competente, de manera directa, por su propio personal, así como de manera indirecta, mediante la externalización privada de la supervisión (artículo 2). 

7. El Titulo IV del reglamento contenido en el Decreto 232-17, titulado INSPECCION DE OBRAS PRIVADAS DE EDIFICACIONES, regula detalladamente, entre los artículos 80 al 116, un régimen que comprende inspecciones, tanto previo a la emisión de la licencia de construcción (artículo 85 y 100), durante el proceso constructivo (artículos 101 al 104), así como al final de la obra (artículos 105 al 107). 

8. A partir de la promulgación de la Ley núm. 160-21, de fecha 1ro de agosto de 2021, las facultades en materia de supervisión e inspección de obras privadas quedaron transferidas del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOCP) al Ministerio de la Vivienda, Hábitat y Edificaciones (MIVHED) (artículo 100). 

9. Esta ley, que crea el MIVHED, dispone que, dentro de su misión se encuentra la de establecer “los criterios y directrices para otorgar o expedir licencias y autorizaciones para la construcción de edificaciones públicas y privadas, así como para establecer los criterios para la gestión y emisión de las reglamentaciones técnicas para la construcción de edificaciones públicas y privadas en todo el territorio nacional” (párrafo, articulo 6). 

10.  Por otra parte, al precisar su alcance, la ley dispone que las atribuciones del MIVHED “incluyen la planificación, reglamentación, tramitación de permisos, supervisión, la celebración de los procesos de selección, la contratación de todas las edificaciones, obras conexas y los equipamientos de carácter público, así como la reglamentación, tramitación de permisos e inspección de las edificaciones privadas” (articulo 13). 

11. Es aquí donde precisamente se produce el vacío normativo al que aludió el presidente Abinader, ya que la reglamentación contenida en el Decreto 232-17, no comprende un sistema de supervisión e inspección de las obras privadas, una vez emitida la certificación oficial de inspección final (artículo 122). 

12. Para resolver ese vacío no es necesario un trámite legislativo en el Congreso Nacional, ya que ello puede ser suplido mediante el ejercicio potestad reglamentaria atribuida al MIVHED, investido por la Ley núm. 160-21, con la facultad de emitir y gestionar las reglamentaciones técnicas de las edificaciones públicas y privadas (artículo 12, numeral 3).  

13.  A esos fines, el legislador, al votar la ley que crea el MIVHED, dispuso, a título de mandato, lo siguiente:

 

“Artículo 86.- Dictado de reglamentos internos. En un plazo de ciento ochenta días a partir de la entrada en vigencia de esta ley, el Ministerio de la Vivienda, Hábitat y Edificaciones (MIVHED) dictará los reglamentos y resoluciones internas del Ministerio, para viabilizar el pleno ejercicio de las competencias de gestión, disposición, fiscalización y control del sector; regular los procedimientos administrativos en general y el establecimiento de estándares técnicos, tecnológicos, de desempeño y de calidad”. 

14.  Si ese mandato fue cumplido ya por el MIVHED  dejando el mismo vacío del que adolece la reglamentación contenida en el Decreto 232-17, lo que procede es, a la brevedad legal posible, establecer el procedimiento para el ejercicio de la potestad de inspección en obras privadas amparadas en certificados de inspección final, así como los criterios de racionalidad para su ejercicio, que deberá priorizar aquellas edificaciones privadas con mayor grado de vulnerabilidad a los intereses públicos de la colectividad, dada la imposibilidad material estatal, de poder inspeccionar permanentemente todas las edificaciones privadas.  

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[1] https://listindiario.com/la-republica/gobierno/20250414/abinader-asegura-hay-institucion-certifique-construcciones-sector-privado_853716.html

 

 

EL DIFICIL CAMINO DE LA INSTITUCIONALIDAD

                          In memoriam, a don Raymundo Amaro Guzmán 

1. En materia de función pública, la regla general es que todos los cargos que se encuentran previstos en los distintos órganos y entes públicos, para el cabal cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico les asigna, son cargos de naturaleza remunerada. Dispone la Constitución que “la “ley establecerá las modalidades de compensación de las y los funcionarios y empleados del Estado, de acuerdo con los criterios de mérito y características de la prestación del servicio” (artículo 144).

2. Excepcionalmente, el legislador, y, en otros casos, el Poder Ejecutivo por vía reglamentaria, puede establecer que determinados cargos públicos, sean de naturaleza no remunerada u honoríficos. Esta situación, históricamente, era más abundante en órganos de naturaleza colegiada. Buen ejemplo de esto lo constituían los miembros de las Sala Capitulares de los Ayuntamientos, respecto de los cuales la ley de organización municipal que estuvo vigente hasta el año 2007, establecía, que el “cargo de Regidor es honorífico y gratuito” (Art. 13 de la Ley No. 3455, Organización Municipal, del 18 de diciembre del 1952). Ese mismo ejemplo nos trae el “Diccionario panhispánico del español jurídico”, que se refiere al concepto ad honorem de la siguiente manera: “Sin retribución alguna, por solo la honra: Trabaja ad honorem en el ayuntamiento”.

 3. La existencia de un cargo público, remunerado o no, precede a la persona que sea su titular. Ninguna persona puede ser empleada o funcionario público de un cargo que previamente no haya sido creado, con retribución o sin ella.

 4. Por ser la regla general la de los cargos remunerados, la ley de función pública dispone que su objeto es “regular las relaciones de trabajo de las personas designadas para desempeñar los cargos presupuestados para la realización de funciones públicas en el Estado”.

5. Por ello, la misma ley de función pública, señala, que al Ministerio de Administración Pública le corresponde “aprobar la estructura de cargos de la Administración Pública, previa a su inclusión en el anteproyecto de presupuesto anual” (art. 8.8).

6. Esos cargos remunerados o presupuestados, a los que alude la ley de función pública se clasifican en “cargos de alto nivel” (artículo 20), “cargos de confianza” (artículo 21) y, “cargo de carácter permanente clasificado de carrera” (artículo 23). La ley de función pública no utiliza, de manera acertada, el concepto de “cargo” para referirse a las personas relacionadas con el Estado, que por realizar tareas “de servicios generales y oficios diversos” son denominados “servidores públicos de estatuto simplificado”.

7. La ley de regulación salarial del sector público del año 2012, insiste en el tema, con más precisión aún, para los cargos de alto nivel, disponiendo que “todos los cargos, incluidos los de alto nivel y sus correspondientes remuneraciones, previa presentación y aprobación del Ministerio de Administración Pública serán incluidos dentro del Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado…” (artículo 8).

8. Y, como sí todo lo anterior fuera poco, la ley orgánica de presupuesto dispone que, el proyecto de presupuesto de ingresos y ley de gastos públicos debe incluir “el organigrama y la estructura y cantidad de cargos de cada Capítulo” (párrafo II, artículo 35, Ley 423-06).

9. En nuestro ordenamiento jurídico el concepto de cargo, tiene un significado, y al margen de si es clasificado o no, es considerado como “la unidad básica, orientada a resultados y en base a competencias, que expresa la división del trabajo en cada unidad organizativa.  Su diseño y clasificación debe contener las atribuciones, actividades, funciones, responsabilidades y obligaciones específicas a ser cumplidas por una persona en una jornada normal de trabajo, orientadas a resultados y en base a competencias” (Articulo 20, del reglamento de estructura organizativa, cargos y política salarial, contenido en el Decreto 527-09).

10. Por ello, toda persona que sea designada para ejercer un cargo público, incluyendo dentro de estos, a quienes desempeñen cargos de alto nivel, tienen la obligación de “cumplir la jornada de trabajo, dedicando la totalidad del tiempo al desempeño íntegro y honesto de sus funciones” (artículo 79, numeral 2, Ley 41-08).

11. A fin de garantizar esa dedicación exclusiva al desempeño del cargo, la ley de función pública dispone en el artículo 80, numeral 5, que a los servidores públicos les está prohibido aceptar “designación para desempeñar en forma simultánea más de un cargo del Estado, salvo cuando se trate de labores docentes, culturales, de investigación y las de carácter honorífico, no afectadas por incompatibilidad legal, y con la debida reposición horaria cuando hubiera superposición de este tipo”.

12. La prohibición antes indicada llega al extremo de disponer, en su parte in fine, que la “aceptación de un segundo cargo público incompatible con el que se está ejerciendo, supone la renuncia automática del primero sin desmedro de la responsabilidad que corresponda”.

13. La mención “y las de carácter honorífico”, utilizada entre las excepciones que establece la prohibición del artículo 80, numeral 5 de la ley de función pública, sólo alcanza a cargos que por mandato legal o reglamentario, tengan ese carácter.

14. Visto lo anterior, resulta entonces elemental comprender la disposición que en materia de función pública estable el artículo 144 de la Constitución de la República, prohibiendo a los funcionarios o empleados del Estado “desempeñar, de forma simultánea, más de un cargo remunerado, salvo la docencia”.

15. En ese texto supremo no tiene cabida la posibilidad de que un funcionario o empleado público pueda desempeñar a la vez dos cargos públicos que tienen previstos legalmente remuneraciones, aunque se renuncie a cobrar la remuneración de uno de ellos.

16. Lo que prohíbe expresamente el texto constitucional es justamente lo ya indicado sobre desempeñar a la vez dos cargos que estén sujetos a remuneración legal, ello por las razones explicadas en los puntos 10 y 11, así como por la consecuencia establecida en el punto 12.

17. En el caso de la designación del director ejecutivo de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, en adición al cargo de Director General de Contrataciones Públicas, la situación es más compleja aún, ya que, más allá de que ambos son cargos legalmente remunerados, el artículo 19, numeral 6 de esa ley dispone expresamente que, para ser designado director ejecutivo se exige “no desempeñar ningún cargo o empleo de cualquier naturaleza con excepción de la actividad docente”.

18. No debemos olvidar que, de conformidad al artículo 128, numeral 2, letra b) de la Constitución, la designación y remoción de los “titulares de los órganos y organismos autónomos y descentralizados del Estado” debe ser realizada por el presidente de la República, “de conformidad con la ley”.