I
1. El Sistema
Dominicano de la Seguridad Social (SDSS) vigente tiene como base legal
fundamental la Ley 87-01, promulgada el 17 de diciembre de 2001, instrumento
normativo que ha sido objeto de una modificaciòn legal, contenida en la Ley
188-07.
3. La 87-01, delimita claramente el rol en el marco del Sistema Dominicano de la Seguridad Social de las funciones de “dirección, regulación, financiamiento y supervisión”, a cargo de entes públicos; y las funciones de administración de riesgos y provisión de servicios a cargo de empresas cuya titularidad puede ser privada, pública o mixta.
II
8. Los organismos autònomos y descentralizados
del Estado instituidos mediente ley, se encuentra sujetos a limitaciones que
resultan de disposiciones constitucionales y de diversas leyes administrativas.
13. En el marco juridico de la Administracion
financiera del Estado, asi como la relativa al sistema de compras y
contrataciones pùblicas[10],
se establece el concepto de “empresas pùblicas no financieras”
como “las unidades econòmicas creadas con el objeto de producir bienes y
servicios”[11].
III
14. En lo que
respecta al ejercicio de la actividad empresarial en el àmbito de la administraciòn
de riesgos laborales, de riesgo de salud y de Prestadora de Servicios de Salud,
la entidad autònoma y descentralizada del Estado denominada Instituto
Dominicano de Seguriedad Social, se encuentra sujeta al marco regulatorio de la
Ley No. 87-01 y sus reglamentos, que resulta comùn sin importar la naturaleza
pùblica, privada o mixta de la empresa.
Art. 56.- Costo y financiamiento del Régimen
Contributivo El Seguro de Vejez, Discapacidad y Sobrevivencia del Régimen Contributivo se financiará con una
cotización total del diez por ciento (10%) del salario cotizable, distribuida
así́:
Un ocho punto cero por ciento (8.0%) destinado a
la cuenta personal; Un máximo de uno punto cero por ciento (1.0%) para cubrir
el Seguro de Vida del afiliado; Un cero punto cuatro por ciento (0.4%)
destinado al Fondo de Solidaridad Social; Un cero punto cinco por ciento
(0.5%) para la comisión básica por la Administración de Fondos de Pensiones
del Afiliado; Un cero punto uno por ciento (0.1%) para financiar las
operaciones de la Superintendencia de Pensiones. ·
Un dos punto
ochenta y ocho por ciento (2.88%) a cargo del afiliado; Un siete punto doce
por ciento (7.12%) a cargo del empleador. |
Art.
140.- Costo y financiamiento del Régimen Contributivo El Seguro Familiar de Salud (SFS) del Régimen Contributivo se fundamenta en un
régimen financiero de reparto simple, basado en una cotización total del
diez por ciento (10%) del salario cotizable: un tres por ciento (3.0%) a
cargo del afiliado y un siete por ciento (7.0%) del empleador, distribuido en
las siguientes partidas como sigue: Un nueve punto cuarenta y tres por ciento
(9.43%) para el cuidado de la salud de las personas; Un cero punto diez por
ciento (0.10%) para cubrir las Estancias Infantiles; Un cero punto cuarenta
por ciento (0.40%) destinado al pago de subsidios; Un cero punto siete por
ciento (0.07%) para las operaciones de la Superintendencia de Salud y Riesgos
Laborales. |
Art.
199.- Costo y financiamiento del Seguro de Riesgos Laborales. El Seguro de Riesgos
Laborales será́ financiado con una contribución promedio
del uno punto dos por ciento (1.2%) del salario cotizable, a cargo exclusivo
del empleador. El aporte total del empleador tendrá́ dos componentes: a)
Una cuota básica fija del uno por ciento (1%), de aplicación uniforme a
todos los empleadores; y b) Una cuota adicional variable de hasta cero
punto seis por ciento (0.6%), establecida en función de la rama de actividad
y del riesgo de cada empresa. En ambos casos, dichos porcentajes se aplicarán
sobre el monto del salario cotizable. |
IV
17. La Constitución de la República proclamada el 26 de enero del año 2010, introduce, como novedad, un régimen constitucional en materia económica sujeto a unos principios rectores que están contenidos básicamente en los artículos 217 al 222.
18. De esos textos interesa fundamentalmente a los fines de esta opinión el artículo 221 de la Constitución que proclama que en aquellos casos en que el Estado realice actividad empresarial lo hará sujeto al mismo tratamiento legal.
19. Esa igualdad de tratamiento de la actividad empresarial, procura esencialmente que en la actividad económica no pueda ser falseada la libre competencia, que es uno de los principios que recoge la Constitución[12], en razón de la naturaleza jurídica pública o privada de los sujetos que ejerzan la actividad.
20. Antes de que fuera incorporado a nuestro ordenamiento jurídico el texto constitucional recogido en el articulo 221, la legislación administrativa dominicana, a través de la Ley de Defensa de la Competencia[13] había dispuesto que el “Estado no adoptará ni mantendrá, respecto de las empresas públicas ni de aquellas a las que otorgare delegaciones por cualquier forma contractual, ninguna medida que pudiere crear injustificadamente barreras al mercado o que genere la posibilidad de competir deslealmente en el mercado”.
21. Cónsono con este aspecto resulta que quien realice administración de riesgos o prestador de servicios en el ámbito del Sistema Dominicano de la Seguridad Social no puede ampararse en su naturaleza pública para no estar sujeta a tributación.
21.1 Por ello, de manera expresa el Código
Tributario somete la actividad empresarial pública a la tasa del impuesto sobre
la renta que aplica a las empresas privadas[14],
lo que se reafirma cuando al establecer las exenciones generales al impuesto
sobre la renta en su articulo 299, letra a), dispone que no estarán sujetas las
“rentas del Estado, del Distrito Nacional, de los Municipios, de los Distrito
Municipales y de los establecimientos públicos[15] en cuanto no provengan de actividades
empresariales de naturaleza comercial o industrial, desarrolladas con la participación de
capitales particulares o no”.
22. De todo lo anterior se desprende que al igual que sucede con las empresas de titularidad privada o mixta que están habilitadas para realizar actividad de gestión de riesgos y prestación de servicios asociados al Sistema Dominicano de la Seguridad Social, los beneficios resultantes de las operaciones de las administradoras de riesgos de salud y de riesgo laborales de titularidad publica le corresponde al ente público que ejerce la actividad, que en el caso de la Administradora de Riesgos Laborales ARL Salud Segura lo es el Instituto Dominicano de Seguridad Social.
V
23. Un aspecto que se desprende de las opiniones
que han servido de base al Superintendente de Pensiones para justificar la imposibilidad
legal del uso del resultado operacional de la Administradora de Riesgos
Laborales ARL Salud Segura, es que su utilización desconocería el principio de
legalidad administrativa, y que, por otra parte sería contrario al articulo 164
de la Ley 87-01.
24. En cuanto al primer aspecto, el relativo al principio de legalidad que subordina la actuación de los órganos y ente públicos, es preciso señalar que su violación o desconocimiento en el caso analizado no se produce, pues precisamente el Instituto Dominicano de Seguros Sociales, organismo autónomo y descentralizado del Estado, actúa con unidades de negocios en el marco de la administración de riesgos y proveyendo servicios de salud y riesgos laborales, en base a una habilitación legal expresa contenida en el articulo 164 de la Ley 87-01, que dispone su transformación para esos fines, eliminándole precisamente la parte de función administrativa regulatoria que en su marco legal original le correspondía en el sector.
25. En lo que respecta al planteamiento de la imposibilidad de disponer de los beneficios resultantes del manejo de la administración de riesgos laborales sobre la base de que el artículo 168 de la Ley 87-01, prohíbe cubrir los déficits operativos del Instituto Dominicano de la Seguridad Social con recursos que provengan del SDSS, el mismo resulta insostenible jurídicamente, por cualesquiera de estas dos consideraciones:
· la prohibición contenida en el texto legal invocado tuvo un carácter transitorio, y su finalidad era que los déficit operaciones del IDSS derivado del proceso de transformación de su función primigenia no se le cargaran a los recursos que se originaban en base al nuevo régimen de financiamiento de las empresas administradoras de riesgos y prestadoras de servicios, por lo que deberían ser asumidas por el Estado a través de un subsidio que el propio texto señala finalizaba al concluir el período de transición de diez años establecido en el articulo 33 de la Ley.
·
la prohibición del financiamiento del déficit
operativo del Instituto Dominicano de Seguridad Social con recursos que
provengan directamente del Sistema Dominicano de la Seguridad Social se refiere
a los ingresos que en virtud de la Ley 87-01, recibiera la Administradora de
Riesgos Laborales ARL-Salud Segura o su Administradora de Riesgos de Salud,
pero no a los beneficios o utilidades derivados del ejercicio de la actividad
empresarial encomendada por la Ley.
VI
26. En conclusión:
- La actividad que realiza la
Administradora de Riesgos Laborales ARL-Salud Segura del Instituto
Dominicano de la Seguridad Social es de naturaleza empresarial o comercial.
- Conforme al artículo 221 de
la Constitución de la República la actividad empresarial pública y privada
se encuentra sujeta a las mismas reglas, por lo que las empresas que
actúan en función de administradoras de riesgos y prestación de servicios
de salud en el ámbito del Sistema Dominicano de la Seguridad Social, sin
importar la titularidad privada, pública o mixta de las mismas, no pueden
ser limitadas en cuanto a la distribución de los beneficios resultantes de
sus excedentes operacionales.
- Derivado de la misma
disposición constitucional, el hecho de que la empresa sea propiedad de un
ente público o se lleve a cabo a través de formas de derecho publico, al
tener la actividad que genera la renta naturaleza empresarial o comercial
no la exime de la obligación de tributar el Impuesto Sobre La Renta, tal y
como lo contemplan los artículos 297, letra b), y 299, letra a), del
Código Tributario.
- Es mi opinión que la
prohibición regulatoria dispuesta por el Superintendente de Salud y
Riesgos Laborales mediante la Resolución No. 00136-2007, de prohibir la
utilización de los beneficios de la
ARL es violatoria del principio de legalidad administrativa por las
razones señaladas en esta opinión, por lo que debe ser derogada.
- La utilización por parte del
Instituto Dominicano de la Seguridad Social de los beneficios resultantes
de las operaciones de su Administradora de Riesgos Laborales ARL Salud
Segura está sujeta al régimen presupuestario.
24. Tal es mi opinión, que someto a cualquier
otra mejor fundada.
[2] Articulo 1
de la Ley 200-04
[3] Articulo 2
de la Ley 10-04
[4] El artículo
15 de la Ley 5-07, dispone que “las Instituciones Descentralizadas y Autónomas
Financieras, las Empresas públicas financieras y no financieras y los
Ayuntamientos del Distrito Nacional y de los Municipios, adoptarán el Sistema
de Información de la Gestión Financiera como modelo de herramienta automatizada
para apoyar su administración financiera, adecuándolo a sus propias necesidades
administrativas y contables, en la medida en que su marco legal y características
operativas así lo permitan”.
[5] Articulo 70 de la ley
423-06: “Las Instituciones
Descentralizadas o Autònomas Financieras y las Empresas Pùblicas Financieras
aplicaràn todas las disposiciones fijadas para las Empresas Pùblicas no
Financieras en la medida que no contradigan las normas, metodologias y planes de cuentas que al respecto
fijen los respectivos organos de regulacion y/o supervicion”.
[6] Articulo 2,
numeral 2 de la Ley 340-06 y Párrafo III del Articulo 2 de la misma Ley.
[7] Articulo 2,
Párrafo I de la Ley 567-05
[8] Artículo 2,
Párrafo II, de la Ley 10-07: De
conformidad con ese texto legal el control interno de las entidades financieras
del Estado debe ser realizado por la Superintendencia de Bancos.
[9] Articulo 3, Párrafo I de la Ley 6-06
[10] Las
empresas públicas no financieras, las instituciones descentralizadas y
autónomas financieras y las empresas públicas financieras deberán aplicar las
disposiciones de la presente ley. La adquisición de insumos, materiales y
repuestos que requieran estas instituciones estarán sujetas a disposiciones
especiales que establezca el reglamento de la presente ley. De igual manera,
podrán tener acceso a los sistemas de información de precios previstos en la
misma.
[11] Parrafo II, del Articulo 3
de la Ley 567-05, y Parrafo II del Articulo 4 de la Ley 423-06.
[12] Articulo 50, Numeral 1 y
Articulo 217.
[13] Ley 42-08
[14] Articulo 297, letra b)
[15] Los
establecimientos pùblicos a que se refiere el Còdigo son los organismos
autonomos y descentralizados del Estado.